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Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
May 2008
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    Referencias

    Declaración del Director Gerente Respuesta del personal técnico del FMI Comentarios de la OEI sobre la respuesta de la Gerencia y el personal técnico del FMI: Exposición sumaria del Presidente del Directorio Ejecutivo

    Declaración del Director Gerente sobre la evaluación de la Oficina de Evaluación Independiente acerca de la condicionalidad estructural de los programas respaldados por el FMI

    Reunión del Directorio Ejecutivo 12 de diciembre de 2007

    La Gerencia recibe con satisfacción el informe de la Oficina de Evaluación Independiente (OEI) sobre la condicionalidad estructural de los programas respaldados por el FMI, que aporta abundante información útil y coincide con muchas de las conclusiones presentadas por el personal técnico en su propio examen de la condicionalidad realizado en 2005. El informe de la OEI ya ha probado ser de utilidad como fuente de enseñanza para el diseño de los programas del Fondo y ha provocado un estimulante debate entre los departamentos sobre el tema de la condicionalidad. En este sentido, ya ha servido para reforzar la cultura de aprendizaje dentro de la institución.

    Es importante recordar que la iniciativa de racionalización tenía por objeto fomentar la identificación de los países con los programas del FMI, modificando el diseño de los mismos para pasar de un enfoque global de la condicionalidad a un concepto más restringido, y contribuyendo de ese modo a focalizar los programas en ámbitos clave. En el marco de la iniciativa, que culminó en 2002 con una amplia revisión de las directrices sobre condicionalidad, se llegó a la conclusión de que la condicionalidad debería limitarse a medidas que sean: i) de relevancia crítica para alcanzar los objetivos del programa, ii) esenciales para el seguimiento de la ejecución del programa y iii) necesarias para aplicar disposiciones específicas del Convenio Constitutivo o las políticas adoptadas conforme a ellas. En particular, no debería establecerse ninguna condicionalidad que no sea esencial para estos fines, aunque fuese conveniente desde el punto de vista económico.

    Asimismo, como lo ha recalcado el Directorio Ejecutivo en muchas ocasiones, el número de condiciones es, en el mejor de los casos, una medida rudimentaria, y más importante que el número de condiciones es su calidad y la coherencia que ellas tengan entre sí. En este sentido, lo primordial es adaptar la condicionalidad a los objetivos de los programas, reconociendo que no es infrecuente que una única reforma sustantiva comprenda numerosos pasos y, como consecuencia, tienda a requerir varias condiciones.

    El informe de la OEI proporciona datos que indican un grado considerable de éxito en la aplicación de las directrices sobre condicionalidad:

    • Hay indicios de que el enfoque global de la condicionalidad está dando paso a un concepto más restringido; en particular, se concentra la atención en menos ámbitos de reforma, de lo que se infiere que últimamente el diseño de los programas respaldados por el FMI se ha encarado de manera más focalizada.

    • En las propias palabras de la OEI, la iniciativa de racionalización “ha contribuido a modificar la composición de la condicionalidad, orientándola hacia ámbitos básicos de competencia del FMI”, que es más probable que sean esenciales para alcanzar los objetivos de los programas que este respalda.

    • Ese cambio de actitud también se refleja en la conclusión de la OEI en cuanto a que ha disminuido la condicionalidad en algunos sectores (por ejemplo, en las reformas vinculadas al comercio y a las empresas públicas, donde las medidas de reforma, aunque beneficiosas en otros sentidos, pueden ser menos indispensables para alcanzar los objetivos de los programas respaldados por el FMI).

    • Si bien la OEI considera conveniente una mayor reducción en el número de condiciones, cabe destacar que según su propia opinión la gran mayoría de ellas (95%) no exige reformas estructurales profundas. Por lo tanto, tales condiciones no deberían resultar onerosas ni sobrecargar excesivamente la capacidad de ejecución de las autoridades nacionales.

    • La OEI no ha observado nada que indique que los programas sujetos a más condiciones registran índices más bajos de ejecución; por el contrario, por citar un ejemplo, en ellos se observaron menos demoras.

    La OEI declara que los acuerdos del FMI incluían condiciones que no parecen haber sido esenciales para alcanzar los objetivos de los programas. A este respecto, sin embargo, el informe brinda pocos datos específicos, y no toma en cuenta los otros fines importantes de la condicionalidad que se han mencionado anteriormente. La opinión de la OEI parece basarse en su indicador de “profundidad estructural” pero, como se señala en la respuesta del personal técnico, una profundidad limitada no necesariamente implica que la medida no fuese esencial para alcanzar los objetivos de los programas respaldados por la institución o para los demás propósitos de la condicionalidad.

    Según lo señalado en el informe, la condicionalidad estructural ha sido ineficaz porque en el 45% de los casos no alentó otras reformas. Conforme a las directrices respectivas, sin embargo, la condicionalidad debe sustentar la adopción de medidas esenciales para el éxito del programa, permitir el seguimiento de su ejecución y facilitar la aplicación de las normas del Convenio Constitutivo, y no precisamente dar origen a reformas que se extiendan más allá del período del programa, excepto, por supuesto, para garantizar la sostenibilidad de la posición externa. La opinión de la OEI mezcla el asesoramiento que brinda el FMI en materia de políticas con la aplicación de la condicionalidad durante el curso del programa, lo cual podría considerarse como una intromisión en la política nacional y socavar la identificación del país con el programa.

    Por último, en el informe de la OEI se señala que el FMI debería desempeñar un papel subsidiario en aquellos ámbitos que no constituyen el núcleo de sus atribuciones y competencia. No obstante, el Fondo debe ser responsable de sus decisiones en materia de préstamos y debe garantizar que los programas que respalda puedan tener éxito. Para ello, las directrices sobre condicionalidad exigen que esta abarque todas las medidas esenciales para lograr los objetivos del programa, independientemente de que se refieran o no a esos ámbitos básicos. Naturalmente, en los ámbitos que no formen parte de ese núcleo, el personal técnico del FMI debe seguir basándose en la pericia y experiencia de otras instituciones.

    Asimismo, coincidimos con el informe en que la vinculación entre los objetivos, las estrategias y las condiciones de los programas podría explicarse y articularse mejor en los documentos del Directorio, tema que debe ser objeto de seguimiento. También manifestamos nuestra concordancia con respecto a la necesidad de incrementar la labor de divulgación y comunicación del FMI. Estas actividades deben estar orientadas a explicar el propósito de la condicionalidad, por cuanto es importante que los países miembros, la sociedad civil y otros sectores interesados comprendan cuánto se ha logrado hasta ahora y también qué desafíos quedan por delante.

    Para concluir, recibimos con beneplácito el informe de la OEI y esperamos con interés el debate del Directorio sobre el tema, que brindará la oportunidad de ahondar en las consecuencias que este plantea para las políticas y procedimientos del FMI y para el diseño de sus programas. Los comentarios adjuntos del personal técnico contienen más detalles sobre nuestra respuesta a las conclusiones y recomendaciones de la OEI. A principios de 2008 se presentará al Directorio un plan de aplicación de las recomendaciones avaladas por este.

    Respuesta del personal técnico del FMI a la evaluación de la Oficina de Evaluación Independiente acerca de la condicionalidad estructural de los programas respaldados por el FMI

    Reunión del Directorio Ejecutivo 12 de diciembre de 2007

    Resumen de los comentarios

    • Las principales conclusiones del informe concuerdan con las presentadas en el examen de la condicionalidad realizado en 2005. Al respecto, merecen citarse algunas de las conclusiones a las que se llegó en ese momento (PIN No. 05/52).

      • – Los directores coincidieron en que: i) “el número de condiciones es, en el mejor de los casos, una medida rudimentaria”, ii) “corresponde que la condicionalidad abarque todas las medidas esenciales” y iii) “aún más importante que el número de condiciones es su calidad y coherencia recíproca”.

      • – Asimismo expresaron su satisfacción por “la racionalización del alcance de la condicionalidad, en consonancia con el requisito de que las condiciones se consideren ‘esenciales’ para los objetivos de los programas respaldados por el FMI” y por el hecho de que la condicionalidad “haya decrecido en los ámbitos que no constituyen el núcleo básico de las atribuciones y competencias de la institución”.

      • – Los directores manifestaron sentirse complacidos por el hecho de que “ahora en la cobertura sectorial de la condicionalidad del Fondo no parece influir mayormente la existencia o no de un programa respaldado por el Banco”.

    • En ese contexto, las diferencias entre la OEI y el personal técnico sobre la forma de interpretar las conclusiones formuladas por aquella surgen de conceptos distintos acerca del propósito de la condicionalidad. Según la opinión del personal técnico:

      • – La racionalización tuvo por objeto producir un cambio en la perspectiva del Fondo con respecto al diseño de los programas, para pasar de un enfoque global a un uso más restringido y así focalizar los programas en ámbitos clave.

      • – La relevancia crítica no puede definirse con un criterio mecánico sino que debe ser evaluada caso por caso. Por ejemplo, no es infrecuente que una misma reforma sustantiva comprenda numerosos pasos y, como consecuencia, tienda a estar supeditada a varias condiciones.

    • Si bien la eficacia de la condicionalidad es difícil de medir, el personal técnico considera que dudosamente deba vincularse la medida a la promoción de reformas que excedan el alcance de los programas respaldados por el FMI, excepto—naturalmente—para garantizar que los objetivos del programa puedan sostenerse a mediano plazo. Más útil sería determinar si los objetivos del programa—definidos con un criterio restringido—se alcanzaron y se mantienen en el tiempo.

    • El personal disiente con la inferencia del informe de que el Banco Mundial debería necesariamente participar en aquellos sectores que el Fondo no atiende, y con la recomendación conexa respecto de que el FMI debería cumplir una “función subsidiaria” en los ámbitos de reforma ajenos a su núcleo básico de competencia.

    • El personal coincide en que sus propios informes podrían documentar mejor la vinculación entre los objetivos y las estrategias de los programas, así como la explicación de la condicionalidad respectiva.

    • También es necesario emprender una labor de divulgación y comunicación que permita a la sociedad civil y a otros sectores interesados comprender mejor el propósito y los límites de la condicionalidad del FMI.

    1. El informe de la OEI contiene abundante información y es un valioso complemento del examen de la condicionalidad realizado por el personal técnico (Examen de la condicionalidad, 2005). Muchas de las conclusiones cuantitativas que se presentan en el informe de la OEI coinciden con las destacadas en dicho examen. Dado el carácter controvertido de la condicionalidad, la OEI puede aportar la credibilidad propia de su independencia al tratamiento del tema, lo cual resulta clave para mejorar el diseño de los programas. Como ocurre con cualquier evaluación, es importante determinar qué se puede aprender para el futuro, reconociendo las limitaciones del análisis y la necesidad de tomar en cuenta el marco de condicionalidad vigente establecido por el Directorio.

    Comentarios sobre la evaluación

    2. Si bien el personal técnico coincide con muchas de las conclusiones de la OEI, las diferencias con respecto a la forma de interpretar los datos surgen de conceptos distintos sobre el propósito de la condicionalidad. Según la opinión del personal técnico, plasmada en las directrices sobre condicionalidad, esta tiene por objeto ayudar a los países miembros a resolver sus problemas de balanza de pagos centrándose en medidas que son esenciales para alcanzar los objetivos del programa del país y supervisar su implementación, interrumpiéndose el financiamiento del FMI cuando el logro de esos objetivos se torna improbable. De hecho, la condicionalidad le brinda al país seguridad acerca de la disponibilidad de crédito del Fondo, protegiendo al mismo tiempo el carácter rotatorio de los recursos financieros de la institución. Las directrices también estipulan que se exija condicionalidad cuando esta sea necesaria para la aplicación de disposiciones específicas del Convenio Constitutivo o de las políticas adoptadas conforme a ellas. En cambio, la OEI considera que la condicionalidad debe fomentar reformas más amplias en ámbitos determinados que exceden los objetivos del programa y el período cubierto por este, lo cual, en opinión del personal técnico, entrañaría una considerable intrusión en la formulación de las políticas nacionales y sería contrario al espíritu de las directrices y a la iniciativa de racionalización de la condicionalidad.

    3. Además, la iniciativa de racionalización no era—ni debería ser—un mero “juego de números”. En primer lugar, como lo reconoce implícitamente la OEI en su informe, el número de condiciones poco dice sobre la intensidad o escala de las reformas, y el número de pasos específicos (y por ende, condiciones) que conlleva una única medida económica sustantiva probablemente difiera entre un programa y otro, ya que debe reflejar la naturaleza de la reforma, incluidas las preferencias de las autoridades nacionales y su capacidad técnica. Segundo, como indica el informe de la OEI, el contenido de las medidas estructurales suele diferir ampliamente, al igual que la probable dificultad de su ejecución, de modo que el número total de condiciones no es un buen indicador de la carga que ellas suponen. Tercero, aunque quizá se esperaba que el número medio de condiciones disminuiría, la principal preocupación era que unos pocos programas tenían un número muy elevado de condiciones que sobrecargaban la capacidad de ejecución, y que los programas abarcaban demasiados ámbitos de reforma diferentes. A modo de ejemplo, los cinco mayores programas previos a la iniciativa de racionalización preveían 10 condiciones más por año de programa que en el período 2001–051. Por último, como el fin es adaptar la condicionalidad a los objetivos que se respaldan mediante el programa, cabe reconocer que no es inusual que una misma reforma sustantiva comprenda numerosas medidas. En tales casos, la reforma tenderá a incluir un gran número de condiciones estructurales.

    4. En resumen, la racionalización tenía por objeto modificar la perspectiva del FMI con respecto al diseño de los programas2. Antes de impartirse las directrices sobre condicionalidad, se tendía a incorporar medidas consideradas beneficiosas para el país desde el punto de vista económico, aun cuando no fuesen necesarias para la consecución de los objetivos del programa. A este respecto, la racionalización tuvo por objeto modificar el diseño de los programas, pasando de un enfoque global a un concepto más restringido en la aplicación de la condicionalidad. Más precisamente, la condicionalidad del FMI se limitaría a medidas consideradas esenciales para lograr los objetivos del programa y dar seguimiento a los mismos, garantizando al mismo tiempo la sostenibilidad de la posición externa a mediano plazo. Desde luego, las autoridades nacionales pueden aplicar otras reformas, que—independientemente de cuán beneficiosas sean—no estarían sujetas a la condicionalidad del FMI3.

    5. Los datos presentados en el informe de la OEI confirman que ese cambio se ha producido (documento del Directorio, ¶29-¶35). Por ejemplo, ha decrecido la proporción de condiciones referidas al comercio y a las restricciones comerciales en los programas aprobados en 2001–04 en comparación con los aprobados en 1995–2000 (documento del Directorio, gráfico 2.6). Como se señala en el informe de la OEI, “la disminución del número de condiciones relativas al comercio no se debió a una reducción de las restricciones comerciales, sino que fue fruto de la iniciativa encarada por el Fondo mismo para racionalizar su condicionalidad”. Este es precisamente el propósito de la iniciativa de racionalización: en la medida en que las reformas comerciales no sean esenciales para el logro de los objetivos del programa, no deberían estar sujetas a la condicionalidad del Fondo, independientemente de sus méritos y del grado de distorsión estructural del caso. Lo mismo cabría afirmar respecto de otros ámbitos, como la condicionalidad vinculada a la privatización (documento del Directorio, gráfico 2.7). En suma, mientras que en los acuerdos del FMI a menudo se incluían tales condiciones, del informe de la OEI se desprende que esta práctica ha disminuido.

    6. Asimismo, la relevancia crítica no puede definirse con un criterio mecánico y debe ser evaluada según las particularidades de cada caso, tal como se recalca en los comentarios correspondientes a los diversos países (apéndice 1). En el informe de la OEI (¶45) se sostiene que “en los acuerdos se siguió incluyendo condiciones que no parecen haber sido esenciales para los objetivos del programa” mientras que “pueden haberse descuidado algunos aspectos primordiales, especialmente en ámbitos ajenos al núcleo básico de atribuciones del FMI”.

    • En cuanto a lo primero, el informe no presenta datos concretos más allá del indicador de profundidad estructural. Pero el concepto de profundidad estructural de la OEI no cuadra con el propósito de la condicionalidad. Por ejemplo, conforme a la definición de la OEI los parámetros estructurales a menudo serán medidas de profundidad estructural “limitada o nula”, ya que su finalidad es indicar hitos críticos en el proceso de ejecución de los programas (según se expresa en las directrices sobre condicionalidad, “servir como indicadores claros para evaluar el progreso logrado en la ejecución de reformas estructurales esenciales en el contexto de un examen del programa” (véanse las directrices sobre condicionalidad, ¶l1d)ii)). Asimismo, el indicador de profundidad estructural no valora correctamente la adaptación de los programas a las circunstancias específicas de cada país; al respecto, la flexibilidad con que se definen las medidas es un factor clave para el éxito de los programas (por ejemplo, se ha observado que la aplicación de medidas de menor envergadura funcionó mejor en algunos países)4. Por ello, el marco establecido por el Directorio para el diseño de los programas contempla expresamente que las condiciones pueden justificadamente tener lo que en el informe se considera como una profundidad estructural “limitada o nula”5.

    • Además, el cambio de orientación hacia los ámbitos básicos de competencia del Fondo parece indicar que las medidas sujetas a la condicionalidad probablemente sean más esenciales que antes. Esta conclusión se ve reforzada por el análisis que hace la OEI de las interrupciones permanentes de los programas (que han disminuido, especialmente en el caso de los programas financiados mediante la Cuenta de Recursos Generales) y el análisis de las dispensas realizado por el personal técnico, que muestra que se ha reducido la “tasa de desviación”6 (es decir, la proporción de todos los criterios de ejecución estructurales cuyo cumplimiento fue objeto de dispensa, permitiéndose que el programa continuara sin que se implementara la medida u otra equivalente; véase el examen de la condicionalidad), como cabría esperar si las medidas sujetas a la condicionalidad son ciertamente cruciales7.

    • En cuanto a la falta de atención de aspectos esenciales, en el informe no se distingue entre las medidas que pueden ser importantes (o incluso primordiales) para las reformas más generales previstas por las autoridades y aquellas que son vitales para alcanzar los objetivos del programa. Como se señaló antes, sólo las segundas deberían estar sujetas a la condicionalidad del FMI. Por consiguiente, cabría considerar que el acuerdo del FMI respalda sólo un subconjunto de las medidas de ese plan de reformas de mayor alcance previsto por las autoridades nacionales.

    7. Como uno de los fines de la condicionalidad es el de interrumpir el financiamiento del FMI cuando es improbable que se alcancen los objetivos, la medida de la eficacia que aplica la OEI parece ser demasiado estrecha8. Aunque no correspondería dar marcha atrás a las reformas, de las conclusiones del informe se desprende que esto sucede sólo en un pequeño número minoritario de los casos (8% respecto de los ámbitos básicos y 13% en los restantes), y en aproximadamente 50% a 60% de los casos hubo además otras reformas. El personal técnico no considera que la condicionalidad deba juzgarse ineficaz si el país no emprende otras reformas en el ámbito en cuestión porque:

    • Conforme a las directrices sobre condicionalidad, se prevé que esta sustente medidas esenciales para el éxito del programa, no que dé origen a reformas que excedan su alcance9.

    • Las medidas del programa pueden haber estado dirigidas a las reformas estructurales más importantes en ese sector (por ejemplo, si los precios se han liberalizado, no habría necesidad de hacerlo nuevamente).

    • Aun cuando una medida pueda tener “escasa profundidad estructural” (según se la define en el informe de la OEI), ello no significa que no sea esencial para el éxito del programa. El caso citado en el informe de la OEI (¶16, nota 5) es un buen ejemplo de ello: la sanción del presupuesto anual seguramente resultará esencial en un programa cuyo objetivo es la estabilidad económica y el ajuste del sector externo.

    8. En tanto la eficacia resulta difícil de medir, más útil sería determinar si la condicionalidad contribuyó a la consecución de los objetivos macroeconómicos del programa. El propio análisis del personal técnico indica que las medidas estructurales han contribuido a sustentar esos objetivos. Por ejemplo, las medidas fiscales de índole estructural (medidas relacionadas con los ingresos) son estadísticamente significativas en relación con el ajuste fiscal, y aquellas que incrementan la eficiencia económica son estadísticamente significativas en relación con los resultados del crecimiento10. También habría sido útil resaltar el vínculo de la prestación oportuna y focalizada de asistencia técnica por parte del Fondo en el diseño y aplicación de la condicionalidad, en vista de la conclusión formulada en el informe acerca de un mayor cumplimiento de las condiciones en ámbitos a los cuales se dedican sustanciales recursos de ese tipo.

    9. El personal coincide en que el vínculo entre los objetivos y las estrategias de los programas, y la explicación de su respectiva condicionalidad, podría describirse mejor en los informes que presenta para acompañar las solicitudes de uso de los recursos del FMI. En el informe de la OEI se señala que “la iniciativa de racionalización no llevó a una mejor explicación de los motivos por los que las condiciones, referidas o no a ámbitos básicos de competencia del FMI, eran esenciales, ni de la manera en que esas condiciones contribuirían a los objetivos del programa” (¶43) y “a veces la prisa quizás haya afectado solamente a la calidad de la documentación, pero en otros casos también puede haber sido un obstáculo para el diseño del programa y su eficacia” (¶49). Si bien en el examen de la condicionalidad se llegó a conclusiones algo más optimistas, también se observó que “todavía hay aspectos que pueden mejorarse, al menos en la presentación de las estrategias y posiblemente también en su formulación”.

    10. La concepción diferente de la OEI acerca del propósito de la condicionalidad se extiende a sus opiniones con respecto a la cobertura de la condicionalidad entre las instituciones de Bretton Woods. En particular, no hay motivo para considerar que el Banco Mundial necesariamente debería incluir (o incrementar) su condicionalidad en ámbitos de reforma que la condicionalidad del Fondo ya no abarca (¶44). Las directrices sobre condicionalidad exigen que el FMI incluya condicionalidad referida a las medidas esenciales para alcanzar los objetivos de los programas que respalda, independientemente de que estas medidas se sitúen o no dentro de los ámbitos básicos de sus atribuciones y competencia. En los ámbitos ajenos a ese núcleo básico, las directrices prevén que el Fondo recurra a la pericia y experiencia de otras instituciones (por ejemplo, el Banco) para el diseño de la condicionalidad que aplica y su seguimiento; de ahí el concepto de “organismo rector”, según el cual una de las dos instituciones encabezaría la provisión de asesoramiento sobre políticas sustantivas. Sin embargo, en el informe de la OEI no se hace distinción entre el suministro de asesoramiento de política—que debería ser responsabilidad de la institución con mayor idoneidad en ese plano—y la condicionalidad, en la que cada institución es responsable de sus propias decisiones crediticias y por lo tanto debe establecer condiciones si la medida es esencial para el programa que se respalda11,12.

    Comentarios sobre las recomendaciones de la OEI

    11. Si bien muchas de las conclusiones de la OEI son congruentes con la aplicación cabal de las directrices sobre condicionalidad, algunas efectivamente señalan aspectos que deben mejorarse. No obstante, ciertas recomendaciones que la OEI formula en su informe no toman adecuadamente en consideración el propósito de la condicionalidad y la diferencia entre el diseño de los programas y el asesoramiento sobre política económica en un plano más general.

    12. En este contexto, el personal coincide en que los documentos del programa podrían ser de mayor utilidad; en particular, exponiendo los objetivos del programa, la manera en que las estrategias propuestas contribuirían a su consecución y el tipo de condicionalidad que puede usarse para supervisar la aplicación de tales estrategias. Podría ser conveniente que en las notas de orientación se profundizara la explicación de las directrices, reafirmándose la necesidad de usar la condicionalidad con moderación y sólo cuando fuese vital para el logro de los objetivos del programa (y su seguimiento), o necesario para la aplicación de determinadas disposiciones del Convenio Constitutivo o de políticas definidas conforme a ellas.

    13. El tope teórico propuesto plantea riesgos y podría no aportar mayor claridad. Dicho tope podría constituir una pauta rígida y una limitación para el diseño de los programas, además de exponer al FMI a la crítica de que aplica un mismo criterio para todos los casos. Además, en el informe de la OEI no se proporcionan datos que indiquen que un número mayor de condiciones estructurales trajo aparejada una ejecución más deficiente; en todo caso, los datos indicarían que tuvo el efecto positivo de reducir las demoras de los programas (documento del Directorio, gráfico 2.11) y que no determinó una baja de los índices de implementación (¶21). No obstante lo dicho, un tope o pauta teórica—si su aplicación fuera flexible y tuviera debidamente en cuenta las circunstancias especiales de cada caso—podría eventualmente contribuir a una mayor focalización de los programas. En cuanto a los nuevos instrumentos no crediticios, el personal técnico considera que el Instrumento de Apoyo a la Política Económica (IAPE) constituye el mecanismo de fiscalización necesario cuando los programas a cargo de donantes tienen un papel central y que la supervisión bilateral sigue siendo el mejor medio para brindar asesoramiento de política fuera del marco de un programa respaldado por el FMI.

    14. El personal técnico no considera conveniente eliminar los parámetros estructurales, ni tampoco las medidas de escasa profundidad estructural. Los parámetros de referencia cumplen muchas funciones (desde servir como hitos en los ámbitos de reforma más generales hasta marcar la dirección de la reforma en ámbitos críticos donde no es posible especificar ex ante las medidas requeridas con la precisión necesaria para determinar un criterio de ejecución). En particular, ayudan a delinear el alcance de los exámenes del programa y a vincular así los avances logrados en el plan de reformas con la garantía de disponibilidad del financiamiento del FMI. Su eliminación debilitaría la seguridad que en este aspecto brinda la condicionalidad y reavivaría la acusación de que se van modificando las metas durante el proceso de reforma. Dicho esto, quizá convenga reiterar en las notas de orientación que los parámetros de referencia deben limitarse a ámbitos de reforma que resulten esenciales para alcanzar los objetivos del programa. Como se señaló antes, lo que podría considerarse como una escasa profundidad estructural es, a veces, un paso clave hacia el éxito del programa respaldado por el FMI.

    15. El personal no está de acuerdo con la idea implícita en el informe de que el Banco Mundial debería participar en aquellos sectores que el Fondo no atiende, ni con su recomendación de que este último debería cumplir una función subsidiaria en los ámbitos de reforma que no constituyen el núcleo de sus atribuciones y competencia. Las directrices exigen que el FMI establezca condicionalidad respecto de las medidas esenciales para el programa que respalda y, como no es de sorprender, el Banco Mundial tiene responsabilidades fiduciarias similares. También en este caso en el informe parece confundirse el asesoramiento sobre política económica con la necesidad de requerir condicionalidad. Naturalmente, se prevé que el personal técnico recurrirá a la pericia y experiencia de otras instituciones (especialmente el Banco Mundial u otros bancos multilaterales de desarrollo) para el asesoramiento de política y el diseño de la condicionalidad en los ámbitos ajenos a ese núcleo. Por otra parte, las iniciativas en curso (por ejemplo, el plan conjunto de acción de la administración, o JMAP por sus siglas en inglés) establecen procesos para iniciar y coordinar tareas en las que el Banco tiene una clara responsabilidad rectora y mayor idoneidad, así como para coordinar mejor los ámbitos conjuntos. De todos modos, las propias responsabilidades fiduciarias del FMI—confirmadas por el Directorio en numerosas ocasiones y especificadas claramente en las directrices sobre condicionalidad—exigirían fijar condiciones relativas a todos los ámbitos vitales para el éxito del programa.

    16. En el informe se reclama “orientación explícita del Directorio” cuando las reformas en ámbitos que no constituyen el núcleo de las atribuciones y competencia del Fondo sean esenciales para los objetivos del programa pero no se cuente con la participación del Banco (¶57). Sin embargo, esta conclusión encerraría una incongruencia, ya que en otro tramo del informe se recomienda que todas las condiciones de los acuerdos del FMI “se encuadren en los ámbitos que constituyen el núcleo de sus atribuciones y competencia” (¶56). Esto último implica que nunca se deben fijar condiciones en ámbitos ajenos a ese núcleo. Según esta lógica, en los casos que exijan reformas cruciales en un ámbito no central pero en los que no pueda participar el Banco, la única opción sería que el IMF se rehusara a proporcionar financiamiento.

    17. El personal coincide en que sería útil contar con un marco para verificar si la documentación del programa establece los objetivos, las estrategias y los fundamentos de la condicionalidad prevista. Esta labor podría hacerse con una frecuencia mayor que el actual ciclo quinquenal de los exámenes de la condicionalidad y aportaría elementos útiles para el diseño de los programas. El personal no considera que el objeto principal de la condicionalidad sea fomentar otras reformas además de las necesarias para alcanzar los objetivos del programa; por ello, no correspondería establecer un marco de seguimiento en el que se vinculen las condiciones a resultados específicos. En cambio, los exámenes de la condicionalidad deberían centrarse en determinar si los programas lograron sus respectivos objetivos macroeconómicos.

    18. En cuanto a la disponibilidad de la base de datos MONA, gran parte de su contenido ya ha sido puesto a disposición de los investigadores y de la sociedad civil según lo requieran. Por ejemplo, en el caso de programas anteriores y de las solicitudes originales de los acuerdos vigentes, los datos se divulgan cuando la información está en el dominio público (es decir, al publicarse el informe del personal técnico, que es el supuesto previsto para las solicitudes de uso de los recursos del Fondo). El suministro de información en tiempo real requeriría un uso muy intensivo de recursos, pero lo que se proporciona actualmente a los investigadores que lo solicitan podría ser publicado en Internet en forma rutinaria.

    19. El personal técnico concuerda en que es preciso mejorar las actividades de divulgación y comunicación del FMI. De hecho, los datos presentados en el informe indican que la gran mayoría de las condiciones estructurales de los programas respaldados por la institución no sería muy gravosa de ejecutar, y “sin embargo la gran cantidad de condiciones es ampliamente percibida como una intromisión en el proceso de formulación de políticas y como un factor que menoscaba el sentido de identificación de la sociedad con el programa”. Esa resistencia y ese estigma obedecen en parte a la falta de conocimiento del público acerca de las fuentes y tipos de condiciones impuestas. Análogamente, según se desprende de la reseña bibliográfica (documento del Directorio, capítulo I), no se comprende cabalmente el propósito ni el funcionamiento de la condicionalidad del FMI.

    Apéndice 1. Comentarios específicos y correcciones fácticas

    Comentarios generales

    No resulta claro si todos los programas analizados en los “estudios documentales” (los 43 programas aprobados en 1999–2003) se encuadran dentro de la iniciativa de racionalización. Sería útil incluir una lista de los programas cubiertos según cada método analítico utilizado, entre ellos los programas examinados correspondientes al período 2004–05.

    La afirmación de que el Departamento de África no solicitó al Departamento de Finanzas Públicas asistencia técnica de seguimiento (cuadro 4.13.3) es incorrecta, ya que este último brindó asistencia técnica intensiva desde 2004 a solicitud del primero, incluida una misión de asistencia técnica sobre la gestión de las finanzas públicas (julio de 2005); una misión de asistencia técnica sobre administración impositiva y aduanera (marzo de 2006); visitas de expertos sobre administración impositiva (enero, mayo y septiembre de 2007) y administración aduanera (enero, mayo y septiembre de 2007), y misiones de asistencia técnica sobre política tributaria (febrero, julio y septiembre de 2007).

    Comentarios referidos a países

    En opinión del personal técnico, las conclusiones extraídas de los estudios de casos se basan en una concepción excesivamente mecánica de la condicionalidad estructural, y podrían haber sido más equilibradas si hubieran considerado el contexto más general en el que se diseñaron los programas de cada país. Los comentarios que siguen destacan la importancia de otros factores, distintos de los atinentes al diseño, para el “éxito” final de un programa; por ejemplo, en Madagascar, donde los conflictos civiles impidieron el avance del programa, y en Ghana, donde la identificación de las autoridades con el nuevo programa fue un factor clave para su éxito.

    Camerún

    • Página 54, cuadro 4.2: Muchas de las reformas mencionadas sentaron las bases para sustanciales mejoras posteriores (especialmente en materia de gestión de las finanzas públicas), aun cuando se considere que sólo han tenido efectos limitados a corto plazo. Además, algunos de los logros a corto plazo del programa no están totalmente reflejados en el análisis del cuadro 4.2. Por ejemplo, la ausencia de una crisis del sistema financiero debería considerarse como un éxito, teniendo en cuenta las circunstancias imperantes en ese momento. Específicamente, la cuestión del embargo y la adjudicación (saisie-attribution) era un problema que amenazaba la viabilidad de los bancos, por lo que en el programa se tomaron medidas para poner fin a esta práctica.

    • Página 87, cuadro 4.9.4: i) En el informe se da a entender que habría sido conveniente poner antes el acento en la administración impositiva; sin embargo, la labor previa a la aplicación del programa de 2000 en el marco del SCLP se había centrado en la política tributaria (es decir, el IVA). La evaluación sobre el tema aduanero es excesivamente crítica: gracias a la condicionalidad y a la asistencia técnica crucial del Banco Mundial, el programa respaldado por el SCLP en 2000 puso en movimiento iniciativas de reforma que se hallaban estancadas y llevó a la adopción de medidas fundamentales (como la securitización del sistema informático aduanero PAGODE). ii) En la evaluación se debería considerar que en las reformas relativas a la gestión del gasto público intervienen muchos donantes, obteniéndose resultados desiguales. Por ejemplo, surgieron importantes demoras en la reforma de la clasificación presupuestaria, porque las recomendaciones de un consultor de la UE se oponían a las prácticas óptimas y a las recomendaciones del Departamento de Finanzas Públicas. iii) Desde la finalización del programa se han logrado considerables avances en la esfera de las adquisiciones públicas, aunque es preciso mejorar todavía más. iv) En materia de gestión de gobierno, la oficina de auditoría ya está en funcionamiento pero avanza con lentitud en la fiscalización de las cuentas públicas. v) En cuanto a la Iniciativa para los PPME, la escasa utilización de los recursos disponibles obedeció a la creación de un comité de donantes, una idea impuesta por estos al programa.

    Ghana

    • Página 17, ¶29: En el informe se afirma que los avances del programa respaldado por el SCLP de 1999–2002 fueron “escasos o nulos”. Aunque no se cuestiona esta conclusión, el personal técnico desearía señalar que la falta de progreso se debió principalmente a la deficiente capacidad institucional y al débil compromiso político en el contexto de un despilfarro fiscal propio del período electoral. Un fenómeno llamativo en el caso de Ghana es que, tras el cambio de gobierno, los resultados obtenidos en el marco del programa respaldado por el SCLP finalizado en 2006 fueron exitosos. Aunque la condicionalidad estructural de la institución no se modificó en el segundo programa respaldado por el SCLP, lo que sí cambió fue el compromiso de las autoridades con las reformas. Esto subraya el hecho de que, en última instancia, los programas del FMI tendrán éxito solo si las autoridades se identifican plenamente con ellos y asumen su autoría.

    Kenya

    • Página 17, ¶29: La afirmación de que el programa de Kenya tuvo escaso o nulo avance debe encuadrarse en el contexto correspondiente. La falta de progreso señalada es congruente con el hecho de que no se llevaron a cabo exámenes en el marco del acuerdo del SCLP aprobado en 2000. Por ejemplo, en el cuadro 4.11.3 (página 97), la observación de que “no hubo avances sustanciales en materia de gestión del gasto público a pesar del alto índice de cumplimiento de las autoridades” induce a error, porque las medidas aplicadas constituían sólo los pasos iniciales de un largo proceso de reforma. Si el programa no se hubiese desviado de su objetivo, seguramente se habrían alcanzado otros hitos. Con respecto al cuadro 4.11.4, las posibilidades de éxito de la reforma del sector financiero también habrían sido mayores si el programa se hubiera mantenido en el curso previsto y se hubieran llevado a cabo los exámenes respectivos.

    • Páginas 97–98, cuadros 4.11.3 y 4.11.4: Hay una tensión irresuelta entre el análisis de las reformas del sector financiero (evaluación de resultados) y el de las instituciones y leyes contra la corrupción (utilidad). En el primer caso, el informe indica que la falta de avance se debió a que se exigía la presentación de la legislación al Parlamento, en lugar de su aprobación. Y a la inversa, con respecto al segundo tema se afirma que la exigencia de presentar legislación “ilustra cómo la condicionalidad estructural puede en realidad estigmatizar medidas beneficiosas”.

    Madagascar

    • Página 17, ¶29: La calificación de que el programa de Madagascar logró escaso o ningún avance parece excesivamente severa en vista de las circunstancias especiales en las que se implementó (las luchas civiles de 2002, que hicieron caer el producto un 13%).

    • Página 103, cuadro 14.13.1: En opinión del personal técnico, la creación de un mercado continuo de divisas era esencial, aun cuando los banqueros se opusieron en razón de sus costos.

    República Democrática Popular Lao

    • Cuadros 4.12.1, 4.12.3 y 4.12.4. Cabe señalar que el programa fue iniciado cuando la República Democrática Popular Lao emergía de un prolongado período de políticas endebles e inestabilidad macroeconómica. En este contexto, las autoridades y el personal técnico convinieron en que las etapas iniciales del programa debían centrarse primordialmente en asegurar la estabilidad macroeconómica. El objetivo de la condicionalidad era complementar los esfuerzos estabilizadores y fijar los cimientos para una transición gradual a un régimen de mercado, mientras se daba tiempo a las autoridades para obtener consenso sobre las reformas de mayor complejidad política. A este respecto, la evaluación acerca de la ejecución de la reforma estructural parece ser excesivamente negativa y no toma en cuenta las medidas de reforma recientemente adoptadas por las autoridades.

    • Página 20, ¶34. El personal disiente categóricamente con la afirmación de que “la colaboración [con el Banco Mundial] fue más endeble en la República Democrática Popular Lao”, por considerar que no representa el consenso general entre los equipos actuales y anteriores del Fondo y del Banco con respecto a ese país.

    Rumania

    • Nota 11: En el informe se expresa que “los acuerdos del FMI proporcionaron un marco de seguimiento para el proceso de adhesión a la UE, explícitamente (por ejemplo, Rumania) o implícitamente (por ejemplo, Croacia)”. Sin embargo, no hubo ningún marco explícito en el proceso de adhesión de Rumania.

    Comentarios de la OEI sobre la respuesta de la Gerencia y del personal técnico a la evaluación de la condicionalidad estructural de los programas respaldados por el FMI

    Reunión del Directorio Ejecutivo 12 de diciembre de 2007

    La OEI expresa su satisfacción ante la coincidencia de la Gerencia y el personal técnico con varias de las conclusiones y recomendaciones formuladas en la evaluación, y le complace saber que el informe ya ha servido como fuente de enseñanzas para el diseño de los programas del FMI y ha promovido un estimulante debate entre los departamentos de la institución sobre el tema de la condicionalidad.

    La OEI coincide en que se han logrado avances respecto de un objetivo clave de la Iniciativa de Racionalización y las Directrices sobre Condicionalidad adoptadas en 2002, a saber, focalizar mejor los programas en ámbitos esenciales. No obstante, la indicación relativa a una aplicación más restringida de las condiciones iba más allá de la definición de los ámbitos que deben estar sujetos a la condicionalidad. Las Directrices establecieron que solo se incluirían condiciones cuya aplicación fuese esencial para alcanzar los objetivos del programa. La Iniciativa y las Directrices también dieron origen a la expectativa, tanto dentro como fuera del FMI, de que disminuiría el número de condiciones, como se reconoció en el examen de las Directrices sobre Condicionalidad de 2002 que se llevó a cabo en 2005.

    Frente a esas expectativas, en la evaluación se determinó que el concepto de relevancia crítica previsto en las Directrices sobre Condicionalidad adoptadas en 2002 no ha demostrado ser un filtro suficientemente eficaz para alcanzar los resultados deseados. No se ha producido una disminución significativa en el promedio de condiciones por año de programa desde 2000, pese a los esfuerzos realizados para limitar los ámbitos cubiertos. Asimismo, continuaron incluyéndose condiciones que no eran esenciales; por ejemplo, en acuerdos de derecho de giro aprobados en 2004 y en 2005 se fijaron, respectivamente, condiciones con respecto al tipo de expertos médicos que podían verificar la certificación de discapacidad y a modificaciones específicas de la Ley de Delitos Menores (pueden encontrarse otros ejemplos en los estudios de casos, como los que figuran en las páginas 62, 73, 107 y 117 de los documentos de referencia). En este contexto, la OEI propone fijar un límite máximo teórico al número de condiciones, para contribuir a su mayor focalización y reducir la condicionalidad estructural. Si se aplica con cierta flexibilidad, ese tope obligaría a todas las partes interesadas a establecer prioridades y a centrar la condicionalidad en las reformas esenciales, preservando al mismo tiempo un margen para atender las circunstancias propias de cada país sin exponer al FMI a la posibilidad de ser criticado por aplicar un criterio único a todos los casos. Ese tope teórico también daría respuesta a las opiniones expresadas a la OEI por algunos miembros del personal técnico en el sentido de que los incentivos contemplados en el sistema vigente de exámenes (y de supervisión del Directorio) siguen favoreciendo la aplicación de un enfoque global amplio, en lugar de un concepto más restringido, a fin de evitar una posible censura por haber descuidado algún aspecto.

    Si bien según los funcionarios técnicos habría una falta de comprensión del propósito de la condicionalidad, en la evaluación se examinó de qué manera ayuda la condicionalidad estructural a alcanzar los objetivos de los programas y a dar seguridad a los países miembros acerca de la disponibilidad futura de los recursos del FMI, garantizando al mismo tiempo el carácter rotatorio de esos recursos. El bajo índice de cumplimiento de las condiciones y su bajo grado de profundidad estructural (definida como el grado de cambio estructural que aportarían si fueran implementadas) parecen indicar que, durante el período examinado, la condicionalidad estructural no desempeñó, en general, un papel crítico en el logro de esos objetivos. Si los programas alcanzaban sus objetivos, es difícil comprender cómo esas condiciones incumplidas podrían haber sido esenciales, o qué función les cabía en cuanto a brindar previsibilidad. Tampoco resulta claro de qué manera una condicionalidad de escasa profundidad estructural podría servir para proteger los recursos del FMI. Siguiendo esta línea de análisis, en la evaluación se pasa a examinar si, pese a las deficiencias señaladas, las condiciones pueden haber contribuido a la adopción de reformas estructurales con el correr del tiempo. En la evaluación se analizó el grado en que la condicionalidad estructural contribuyó a generar cambios duraderos y compatibles con el logro de los objetivos declarados del programa. Estos objetivos excedían ampliamente las condiciones estructurales prescritas en los programas para los sectores respectivos. En general, la OEI observó solo una correlación débil entre el cumplimiento de la condicionalidad estructural y la promoción de las reformas.

    Parece haber cierta confusión respecto de los comentarios formulados en la evaluación sobre el papel de la condicionalidad del FMI en ámbitos ajenos al núcleo básico de sus atribuciones y competencia. En la evaluación se observó que la condicionalidad estructural tiende a estar mejor diseñada y a registrar un cumplimiento más frecuente en ámbitos en los que el personal técnico del FMI tiene mayor pericia. También es más probable que las condiciones relativas a esos ámbitos básicos ejerzan una función catalizadora de nuevas reformas. De ahí la recomendación de focalizar la condicionalidad en esos ámbitos centrales y cumplir un papel subsidiario en otros. La OEI reconoce que, en algunos casos, las reformas en otros ámbitos pueden ser esenciales para alcanzar los objetivos del programa, y que a veces esta situación se puede suscitar cuando ni el Banco Mundial ni otros organismos multilaterales están concentrándose en esos aspectos. No obstante, cabe esperar que esta posibilidad sea aplicable a mucho menos de un tercio de todas las condiciones, es decir, la proporción de condiciones referidas a ámbitos distintos de las atribuciones y competencias básicas que se observó durante el período considerado en la evaluación. Para esos casos, la OEI recomienda contar con más orientación del Directorio.

    Por último, nos complace que se reconozca la necesidad de emprender una labor de divulgación y comunicación para permitir que la sociedad civil y otros sectores interesados comprendan mejor cuáles son los propósitos y límites de la condicionalidad del FMI. Para ejercer esa labor con eficacia se requerirá, por parte del Directorio Ejecutivo y en la orientación operativa, mayor claridad que la brindada actualmente en cuanto al propósito de la condicionalidad y a los conceptos anteriormente expuestos sobre el carácter esencial y la aplicación restringida que debe tener.

    Exposición sumaria del Presidente del Directorio Ejecutivo Evaluación de la OEI sobre la condicionalidad estructural de los programas respaldados por el FMI

    Reunión del Directorio Ejecutivo 12 de diciembre de 2007

    Los directores ejecutivos recibieron con satisfacción el informe de la Oficina de Evaluación Independiente (OEI) sobre la condicionalidad estructural de los programas respaldados por el FMI, que aporta abundante información útil. Los directores ejecutivos coincidieron con muchas de las conclusiones presentadas por la OEI, y señalaron que la evaluación de la OEI imprime un valioso impulso a los esfuerzos que están llevándose a cabo para focalizar más la labor del FMI y afianzar la relevancia de la institución.

    Conclusiones básicas de la OEI

    Los directores aplaudieron el nuevo enfoque relativo a la composición de la condicionalidad estructural en los ámbitos de competencia del FMI. Al centrar la atención en menos ámbitos de reforma, el concepto de la condicionalidad de carácter global ha dado paso a un enfoque más restringido y a un mayor interés en el diseño de los programas.

    No obstante, dos conclusiones fundamentales del informe de la OEI indican que se puede reforzar aún más la aplicación de las Directrices sobre Condicionalidad adoptadas en 2002.

    Carácter esencial y número de condiciones

    A la mayoría de los directores les preocupó la conclusión de la OEI de que el número real de condiciones estructurales no se redujo en forma significativa, y que ciertos aspectos de la condicionalidad estructural pueden haber abarcado cuestiones que no eran de importancia crítica para las metas de los programas. Muchos directores reconocieron que es importante tener en cuenta no solo el número de las condiciones estructurales de los programas sino también su calidad y coherencia. Algunos directores insistieron en la necesidad de adaptar el carácter esencial de las condiciones a las circunstancias específicas de cada país.

    Identificación con los programas y potencial para fomentar reformas futuras

    Los directores tomaron nota de la conclusión de la OEI de que las tasas de cumplimiento de la condicionalidad estructural han sido bajas en muchos casos, y que con frecuencia dicha condicionalidad no ha dado lugar a más reformas. Varios directores no fueron de la opinión de que la condicionalidad debería fomentar necesariamente reformas que vayan más allá de los objetivos del programa. Los directores coincidieron en que la fuerte identificación de los países con los programas es esencial, y algunos hicieron hincapié en que las condiciones fijadas en ámbitos no esenciales por pedido de las autoridades pueden servir para reforzar la identificación con los programas. Varios directores recomendaron ejercer cautela a la hora de fijar condiciones en ámbitos no esenciales por pedido de los donantes.

    Recomendaciones principales de la OEI

    Los directores apoyaron ampliamente los redoblados esfuerzos por racionalizar la condicionalidad, que establecen como principio rector la aplicación restringida y que se centran en las medidas que son esenciales para alcanzar los objetivos del programa. Para reforzar la amplia identificación nacional con los programas—y por consiguiente el cumplimiento—los directores recomendaron tener más en cuenta las opiniones de las autoridades a la hora de fijar las condiciones.

    Posible “tope teórico” al número de condiciones estructurales por año

    Muchos directores apoyaron la recomendación de la OEI de someter el número de condiciones a un tope teórico—aplicado con flexibilidad—con el fin de hacer más disciplinado el diseño de los programas y de mejorar la focalización y la fijación de prioridades de la condicionalidad. No obstante, una mayoría del Directorio Ejecutivo consideró que un tope sería un instrumento demasiado rígido y mecánico, que complicaría más la tarea de adaptar los programas a las circunstancias de los países. Una mejor opción parece consistir en esforzarse más para lograr una aplicación restringida de la condicionalidad, centrando la atención en los aspectos esenciales y exigiendo una rigurosa justificación de las condiciones. También será importante que el Directorio Ejecutivo examine más a fondo los programas. A tal fin, algunos directores reiteraron su apoyo a que en la documentación de los programas se incluyan recuadros con justificaciones de las condiciones estructurales.

    Mejor formulación del diseño de los programas y la condicionalidad

    Los directores coincidieron con la OEI en que el vínculo entre los objetivos, las estrategias y las condiciones de los programas debe explicarse mejor en los documentos del Directorio Ejecutivo, tema que debe ser objeto de seguimiento. Concretamente, varios directores propusieron que las solicitudes iniciales de programas incluyan una guía que describa la secuencia y los vínculos entre las condiciones y las metas declaradas del programa; algunos directores plantearon la posibilidad de que las evaluaciones finales de los programas incluyan un balance que permita comparar las metas declaradas y su grado de cumplimiento.

    Más divulgación y comunicación

    Varios directores elogiaron la manera en que el informe hace hincapié en una mayor divulgación por parte del FMI para explicar el propósito de la condicionalidad, ciñéndose a una dotación presupuestaria más reducida. Muchos otros, en cambio, insistieron en que la elaboración de documentos más claros sobre los programas debe ser el principal instrumento para justificar las condiciones, y para disipar las ideas erróneas. Se consideró que la explicación de las medidas de los programas es una responsabilidad que incumbe principalmente a las autoridades nacionales.

    Eventual eliminación de los parámetros estructurales

    Los directores insistieron en que los conceptos de aplicar la condicionalidad en forma restringida y de concentrarse en los aspectos esenciales deben aplicarse también al establecimiento de parámetros estructurales. Una mayoría del Directorio Ejecutivo no respaldó la recomendación de la OEI de eliminar los parámetros estructurales, y varios directores señalaron la importancia de estos como indicadores en los balances de situación de las reformas.

    Posible función subsidiaria del FMI en ámbitos ajenos a su competencia

    La mayoría de los directores reiteró que—conforme a las Directrices sobre Condicionalidad de 2002—la condicionalidad del FMI ha de abarcar todas las medidas esenciales para lograr los objetivos del programa, independientemente de que se refieran o no a los ámbitos básicos de competencia del FMI, aunque deberían centrarse en ellos. Para aplicar condicionalidad en ámbitos ajenos a la competencia básica del FMI se exigirá una justificación poderosa. En cuanto a la formulación y el seguimiento de las condiciones en ámbitos ajenos a la competencia básica, el personal técnico del FMI debe poder recurrir a los conocimientos especializados de otras instituciones, en especial los del Banco Mundial. Los directores opinaron que la aplicación rigurosa del recientemente acordado Plan Ejecutivo Conjunto de Acción será clave para resolver las cuestiones relativas a la colaboración entre el Banco Mundial y el FMI en torno a la condicionalidad, e hicieron un llamamiento para que la Gerencia dé un impulso decisivo a esta tarea.

    * * *

    Los directores aguardan con interés la oportunidad de examinar el plan de la Gerencia para la aplicación de las recomendaciones a comienzos de 2008.

    En el capítulo I del documento de referencia se analizan las razones por las que se aplica la condicionalidad y las principales críticas sobre la misma.

    En cinco casos (Azerbaiyán 1996, Pakistán 1997, Yemen 1997, Macedonia 2000 y Sri Lanka 2003), se utilizaron dos servicios—el SCLP y el SAF—para respaldar el programa del país. En estos casos, el marco del programa se basó en el SCLP mientras que se utilizaron los recursos en el marco del SAF para “ampliar” los proporcionados en el marco del SCLP. En esta evaluación, estos programas se contaron una sola vez como acuerdos respaldados por el SCLP.

    Si las autoridades no están de acuerdo con la Gerencia sobre la finalización de un examen, de todos modos a pedido de un Director Ejecutivo puede convocarse una reunión del Directorio para tratar el tema. Sin embargo, en esas circunstancias la Gerencia puede decidir no presentar al Directorio su recomendación de finalizar el examen.

    En las directrices sobre condicionalidad se definen los ámbitos que se sitúan dentro de las atribuciones básicas del FMI: la estabilización macreoconómica, especialmente las políticas cambiaria, monetaria y fiscal, incluidos los regímenes institucionales que los sustentan y las medidas estructurales vinculadas a estos ámbitos, y las cuestiones relacionadas con los sistemas financieros, incluido el funcionamiento de los mercados financieros nacionales e internacionales.

    Las definiciones de las categorías son completas y exclusivas, es decir, cada condición entra en una sola categoría únicamente. La clasificación incluye un sesgo con el fin de clasificar cada condición en la categoría más alta de profundidad estructural, como se muestra en los ejemplos del cuadro 1. Alrededor de 12 condiciones que no encajan claramente con una sola categoría se clasificaron en la correspondiente a la profundidad estructural limitada. Véase el capítulo III del documento de referencia.

    Dos aclaraciones con respecto a la clasificación: en primer lugar, la aprobación de una ley presupuestaria específica se clasificó en la categoría de profundidad limitada. Si bien esta condición suele requerir una medida legislativa, el presupuesto de un ejercicio, en sí, no tendría necesariamente un impacto duradero ya que debe producirse en cada ejercicio. En segundo lugar, la presentación de legislación al parlamento se clasificó en la categoría de profundidad estructural baja porque en sí no aporta ningún cambio económico significativo. En algunos regímenes, la mayor parte de las leyes presentadas al parlamento se aprueban, pero la sanción correspondiente de la legislación se detecta en el análisis de la eficacia o las reformas de seguimiento. En cualquier caso, la clasificación de la presentación de leyes en la categoría de profundidad estructural alta aumenta la proporción de esta categoría en alrededor del 10% del total, y no cambia el resto del análisis de forma significativa.

    Las tasas de cumplimiento son similares en los 43 países que figuran en el cuadro 3 y en el caso de las 7.139 condiciones en la base de datos MONA. Estas cifras no incluyen las acciones previas porque se cumplen casi por definición, ya que la base de datos no incluye las condiciones de los programas que se han desviado de la trayectoria prevista. Si se incluyeran las acciones previas, la tasa de cumplimiento aumentaría en alrededor de dos terceras partes; por otro lado, la tasa se reduciría a menos de la mitad si se incluyeran los programas que se desviaron de la trayectoria prevista (excluidas las acciones previas). Según la base de datos MONA, alrededor de la mitad de las condiciones estructurales que no se cumplieron oportunamente fueron condiciones cumplidas con retraso o solo en parte. La base de datos MONA no establece una distinción entre estas dos categorías hasta 2001, ni tampoco especifica el grado del retraso ni del cumplimiento. En cualquier caso, esta información no está disponible en la mayor parte del período de este estudio. Estas cifras son comparables a la tasa de cumplimiento de más del 80% en el caso de las condiciones cuantitativas macroeconómicas (FMI, 2005a, pág. 28).

    La cifra de seguimiento del 55% tiene cierto sesgo al alza porque en muchos casos las condiciones específicas no estaban conectadas con las reformas sectoriales que tuvieron lugar posteriormente. Este sesgo no está presente en el caso de las desviaciones, en las que la cifra se refiere a las medidas específicas adoptadas. El análisis se basa en los informes preparados por el personal técnico para la primera consulta del Artículo IV después del vencimiento de los programas, las evaluaciones ex post y las solicitudes de un nuevo acuerdo, cuando fuera pertinente.

    De hecho, los sectores incluidos en la condicionalidad estructural de una profundidad estructural alta registraron una tasa promedio de desviaciones con respecto a las políticas acordadas más alta (más del 10%, frente al 6% para toda la muestra). Es posible que esto se deba al sesgo de selectividad, es decir, el FMI puede estar más dispuesto a solicitar condiciones con una profundidad alta cuando la identificación de los países con los programas es baja o cuando la situación fundamental es particularmente difícil.

    En este estudio no se evalúa la función del concepto de identificación aceptado a nivel más general, que incluye el respaldo de los diferentes grupos de la población a las políticas aplicadas por las autoridades.

    La falta de una hoja de ruta en los acuerdos respaldados por el SCLP también se puso de relieve en la evaluación de la OEI sobre la función del FMI en los DELP y el SCLP (OEI, 2004).

    De los 13 países examinados en los estudios de caso, la reestructuración de la deuda benefició a Ecuador, Kenya, Pakistán y la República Dominicana. La República Democrática Popular Lao pudo movilizar el financiamiento para el proyecto hidroeléctrico Nam Theun. Los acuerdos del FMI proporcionaron un marco de seguimiento para el proceso de adhesión a la UE, explícitamente (por ejemplo, Rumania) o implícitamente (por ejemplo, Croacia).

    Por ejemplo, en la “Orientación operativa respecto a las nuevas directrices sobre condicionalidad”—publicada en 2003 y enmendada en 2006—se establece que las directrices sobre la condicionalidad de 2002 “reemplazan las normas menos estrictas de relevancia macroeconómica contenidas en la nota preliminar de orientación” aplicando el criterio de que toda variable seleccionada para la condicionalidad formal debe ser de “importancia crítica” en el sentido de que “si esta no se implementa, cabe esperar que no se logren los objetivos [del programa]”. Además, en el último examen de la condicionalidad, el personal técnico señaló que “cabe esperar, en general, que las directrices contribuyan a la reducción del número de condiciones estructurales” (FMI, 2005a, pág. 14). Con respecto a las expectativas fuera del FMI, Abdilina y Jaramillo-Vallejo (2005) señalan que “la iniciativa de racionalización comprendió la reducción del número de condiciones en los programas y al mismo tiempo una mayor focalización de las mismas” (pág. 85).

    La justificación es clara en tres de los diez programas (Ucrania, Bulgaria y Mozambique), pero solo moderadamente clara en otros dos (Burundi y Georgia) y relativamente poco clara en el resto de los programas (Gabón, Honduras, Perú, la República del Congo y Zambia).

    La muestra incluye todos los programas solicitados en 2004 y algunos en 2003—divididos igualmente entre acuerdos de derecho de giro y acuerdos respaldados por el SCLP. El grupo global incluye Argentina (acuerdo de derecho de giro, 2003), Bangladesh (SCLP, 2003), Bolivia (acuerdo de derecho de giro, 2003), Ghana (SCLP, 2003), Kenya (SLCP, 2003), Nepal (SCLP, 2003), Paraguay (acuerdo de derecho de giro, 2003), Macedonia (ex Rep. Yug.) (acuerdo de derecho de giro, 2003), Gabón (acuerdo de derecho de giro, 2004), Bulgaria (acuerdo de derecho de giro, 2004), Croacia (acuerdo de derecho de giro, 2004), Perú (acuerdo de derecho de giro, 2004), Rumania (acuerdo de derecho de giro, 2004), Ucrania (acuerdo de derecho de giro, 2004), Burundi (SCLP, 2004), Georgia (SCLP, 2004), Honduras (SCLP, 2004), Mozambique (SCLP, 2004), la República del Congo (SCLP, 2004), Zambia (SCLP, 2004) y Malí (SCLP, 2004).

    En sus intervenciones aproximadamente la mitad de los directores no recomendaron más o menos condicionalidad estructural, y varios expresaron su satisfacción por el volumen propuesto de condicionalidad estructural. Del resto, los que recomendaban más condicionalidad estructural superaron a los que proponían menos condicionalidad por un amplio margen. En algunos casos, los directores reconocieron que el número de condiciones era muy alto pero, no obstante, lo aceptaron, debido a las circunstancias específicas de los países, en particular los que iniciaron el proceso de adhesión a la UE y aquellos que tenían una trayectoria deficiente en la implementación de reformas. Esta conclusión coincide con las respuestas del personal técnico a una encuesta, en la que una tercera parte señaló que los directores expresaron su preocupación por la condicionalidad estructural insuficiente. En cambio, solo el 6% indicó que los directores habían manifestado sus reservas sobre la condicionalidad excesiva.

    En el examen interno participan funcionarios de todos los departamentos, salvo los del departamento regional correspondiente. El análisis del examen interno se basó en los documentos correspondientes a 10 acuerdos aprobados en 2004.

    Como se señala en el examen de la condicionalidad (2005), los directores ejecutivos recalcaron durante el examen correspondiente al período 2000–02 que el número de condiciones es solo uno de los indicadores, necesariamente imperfecto, del grado de progreso logrado con la racionalización.

    Véase el resumen de las deliberaciones de 2001 del Directorio Ejecutivo acerca de la condicionalidad de los programas respaldados por el FMI, en el que se expresa que si bien estas directrices deberían interpretarse según las circunstancias de cada caso en particular, el supuesto que plantean es que la condicionalidad debe pasar de un enfoque global a un concepto más restringido.

    Además, tanto en la nota preliminar de orientación como en las directrices sobre condicionalidad se recalca que en tales casos debería trazarse una clara distinción entre las reformas más generales previstas por las autoridades y las medidas que forman parte del programa respaldado por el FMI y están sujetas a su condicionalidad.

    Por ejemplo, el criterio de ejecución referido a la licitación para la privatización de SONACOS en Senegal fue un paso clave para su venta, y si bien el proceso no estuvo exento de demoras, finalmente se logró una privatización con repercusiones fundamentales en el plano macroeconómico. En otros países, una medida similar podría referirse a la enajenación en sí. Si bien en ambos casos la medida termina por cumplirse, según el criterio de la OEI sólo a la segunda se le asignaría una alta calificación de profundidad estructural.

    Por cuanto las medidas de gran profundidad estructural tienden a ser más onerosas de ejecutar (según la OEI, la tasa de implementación ha sido ciertamente baja), cabe inferir que en el diseño de los programas se ha buscado aplicar un enfoque más restringido. Esto es congruente con las directrices sobre condicionalidad, que exigen que las condiciones se fijen de modo tal de alcanzar los objetivos del programa, adecuándolas al mismo tiempo a las consideraciones políticas de las autoridades del país y a su capacidad técnica.

    Véase el examen de la condicionalidad (2005), ¶50, gráfico 11.

    En la metodología que emplea la OEI para analizar las correlaciones ex post—donde no se observa una correlación significativa entre cumplimiento y eficacia ni entre cumplimiento y profundidad—quizá no se controle adecuadamente la incidencia de las circunstancias específicas del país. Por ejemplo, se puede haber impuesto una condicionalidad más exigente en los casos más difíciles, en cuyo caso la falta de correlación podría interpretarse como resultado de la imposición ex ante, por parte del Fondo, del equilibrio correcto de condicionalidad en el margen.

    Aparte de las consideraciones de carácter práctico y presupuestario, esta es una de las razones por las que en la base de datos MONA no se da seguimiento a la condicionalidad una vez que el programa se desvía de su objetivo y vence el acuerdo.

    Un motivo por el cual en el informe se observa que las medidas correspondientes a los ámbitos básicos de competencia han sido más eficaces es que en el informe subsiguiente del Artículo IV quizá no se haya hecho un seguimiento de otros avances logrados en ámbitos ajenos a ese núcleo básico.

    Véase el documento sobre el diseño de los programas respaldados por el FMI (OP 241, págs. 146–47).

    Como se señala en el examen de la condicionalidad (2005, ¶68), “no resulta obvio que las brechas entre la condicionalidad del Banco y del Fondo deban ser motivo de preocupación. Mucho más preocupante sería la existencia de brechas en la labor analítica, el asesoramiento de política o la asistencia técnica”. La colaboración entre el Banco y el Fondo en estos temas fue considerada en el Informe Malan y se la recoge en el plan de implementación presentado en este informe.

    Un ejemplo podría ser la privatización de una empresa telefónica. Dicha privatización (dentro de un cronograma establecido y en un plazo breve) podría ser vital para el programa respaldado por el Fondo porque: i) es preciso contar con los ingresos de la operación en el presupuesto o ii) la empresa está registrando importantes pérdidas presupuestarias. En cambio, en el caso de una operación del Banco—que podría involucrar una reestructuración global del sector de las telecomunicaciones—es menos probable que resulte crucial realizar la privatización según un cronograma fijo. No obstante esta distinción, convendría que el personal técnico del Fondo se basara en la pericia y experiencia del Banco, por ejemplo, para determinar si la operación de venta es coherente con la estrategia general para el sector y cuál sería un cronograma factible de cumplir.

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