Front Matter

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Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
May 2008
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    Créé en juillet 2001, le Bureau indépendant d’évaluation (BIE) a pour fonction de produire des évaluations objectives et indépendantes sur des sujets qui se rapportent aux activités du FMI. Le BIE fonctionne indépendamment de la direction et en complète autonomie par rapport au Conseil d’administration du FMI. Il contribue à développer la culture du savoir au sein de l’institution, à renforcer la crédibilité extérieure du FMI, à faire mieux connaître son travail dans les pays membres et aide le Conseil d’administration dans sa tâche de gestion et de contrôle. Pour de plus amples informations, consultez le site Internet du BIE (www.ieo-imf.org), ou contactez le BIE par téléphone au +1-202-623-7312 ou à l’adresse info@ieo-imf.org.

    IEO

    RAPPORT D’ÉVALUATION

    Independent Evaluation Office of the International Monetary Fund

    Bureau indépendant d’évaluation du Fonds monétaire international

    Évaluation de la conditionnalité structurelle des programmes appuyés par le FMI

    2007

    © 2008 Fonds monétaire international

    Production: Division des services multimédias du FMI

    Couverture: Lai Oy Louie

    Edition française:

    Services linguistiques du FMI

    Département de la technologie et des services généraux

    Les commandes doivent être adressées à:

    International Monetary Fund, Publication Services

    700 19th Street, NW, Washington, DC 20431 (U.S.A.)

    Téléphone: (202) 623-7430 Télécopie: (202) 623-7201

    Messagerie électronique: publications@imf.org

    Internet: www.imf.org

    Table des matières

    Les conventions utilisées dans le présent rapport sont les suivantes:

    • Dans les tableaux, une cellule vide indique que les données ne sont pas pertinentes; … indique que les données ne sont pas disponibles; 0 ou 0,0 indique que le chiffre est égal à zéro ou qu’il est négligeable. Les chiffres ayant été arrondis, il se peut que les totaux ne correspondent pas exactement à la somme de leurs composantes.

    • – (en dash) entre des années ou des mois (par exemple, 2005–06 ou janvier-juin) indique la période couverte, de la première à la dernière année comprise ou du premier au dernier mois compris; / ou virgule entre des années ou des mois (par exemple, 2005/06) indique un exercice budgétaire (financier).

    • Par «billion», il faut entendre mille milliards.

    • Par «points de base», on entend un centième de point (de pourcentage). Ainsi 25 points de base équivalent à ¼ de point (de pourcentage).

    • Le terme «pays» ne se rapporte pas nécessairement à une entité territoriale constituant un État au sens où l’entendent le droit et les usages internationaux. Il s’applique également à un certain nombre d’entités territoriales qui ne sont pas des États, mais qui peuvent être considérées comme des économies distinctes aux fins de l’analyse économique et de l’établissement des statistiques.

    • Certains des documents cités et donnés comme références ne sont pas disponibles au public au moment de la publication du rapport. En vertu de la politique actuelle sur l’accès du public aux archives du FMI, certains de ces documents seront disponibles cinq ans après leur réalisation. Ils portent la référence EBS/AA/NN ou SM/AA/NN, EBS et SM indiquant la série dont font partie ces documents.

    Avant-propos

    Alors que le débat sur l’utilisation et l’efficacité des conditions structurelles se poursuit, le Bureau d’évaluation indépendant a entrepris d’examiner les modalités du recours à la conditionnalité structurelle dans les programmes appuyés par le FMI. Il s’est attaché à répondre à deux questions distinctes: la conditionnalité structurelle a-t-elle entraîné des changements économiques durables et quel impact a eu l’initiative de rationalisation lancée en 2000 pour recentrer l’emploi de la conditionnalité dans les accords du FMI?

    Le rapport fait apparaître qu’un grand nombre de conditions structurelles sont très détaillées, n’ont pas une importance cruciale évidente et sont souvent perçues comme une ingérence nuisible à l’internalisation des programmes par les bénéficiaires. La plupart des programmes n’expliquent pas pourquoi des conditions si nombreuses et si détaillées sont requises pour assurer la mise en place des réformes durables souhaitées. Le rapport montre aussi que le respect de la conditionnalité structurelle, de l’ordre de 50 %, est faible comparé au respect de la conditionnalité macroéconomique, assuré à environ 85 %. Il est difficile, dans ce contexte, de voir comment la conditionnalité structurelle peut aider à assurer la mise en place des dispositifs nécessaires pour sauvegarder les ressources du FMI, ou comment elle peut donner aux pays emprunteurs des assurances sur les conditions dans lesquelles les ressources du FMI seront mises à leur disposition — autrement dit, comment la conditionnalité remplit les deux rôles envisagés pour elle dans les Statuts du FMI.

    Il ressort aussi de l’évaluation que le nombre moyen de conditions structurelles prévues dans les rapports appuyés par le FMI n’a pas diminué depuis le lancement de l’initiative de rationalisation en 2000 et se situe toujours autour de 17 conditions par année-programme. Des progrès n’en ont pas moins été accomplis: la composition de la conditionnalité structurelle a changé, puisqu’elle s’est nettement réorientée vers les domaines de compétence essentiels du FMI, ainsi qu’en témoignent la diminution très sensible de la part faite au commerce ou aux privatisations, et l’importance prise par la politique fiscale, la gestion des dépenses publiques ou le secteur financier. Cela dit, les conditions structurelles portent encore, pour environ un tiers d’entre elles, sur des domaines non essentiels. Le rapport montre que, si le nombre de conditions n’a pas sensiblement diminué, cela est dû en partie à la marge de discrétion considérable laissée par les directives sur la conditionnalité adoptées en 2002 (ainsi qu’à la difficulté d’appliquer, dans la pratique, le critère de «criticalité» qu’elles établissent), et à l’absence de directives précises de la part de la Direction et du Conseil d’administration du FMI.

    Améliorer la façon dont la conditionnalité structurelle est conçue dans les programmes qu’il appuie reste un enjeu majeur pour le FMI. Le message du rapport est clair: il faut avant tout modifier les incitations au sein de l’institution pour faire en sorte que les programmes soient mieux adaptés aux capacités techniques et aux réalités politiques nationales, et encourager le FMI à appliquer la conditionnalité avec parcimonie et à la recentrer davantage sur ses domaines de compétences clés — conformément aux objectifs initiaux de l’initiative de rationalisation. La Direction et le Conseil doivent donner un nouvel élan à cette initiative en réaffirmant leur volonté d’atteindre les buts qu’elle s’est fixée.

    Thomas A. Bernes

    Directeur

    Bureau indépendant d’évaluation

    Évaluation de la conditionnalité structurelle des programmes appuyés par le FMI

    La présente évaluation a été préparée par une équipe placée sous la direction de Ruben Lamdany et d’A. Javier Hamann. Elle avait été entamée par une équipe dirigée par Marcelo Selowsky, qui est parti à la retraite en août 2006. L’équipe d’évaluation initiale était composée de Philippe Hall, A. Javier Hamann, Emilio Pineda et Luis Alvaro Sanchez-Barracaldo. Des contributions supplémentaires ont été reçues de Nils Bjorksten, Markus Berndt, Jeffrey Allen Chelsky, Axel Dreher, Tony Killick, Thomas Reichmann, Marko Skreb, Sophie Brown, Halim Kucur, Camelia Minoiu, Roxana Pedraglio, Teresa Perez, Scott Standley et Misa Takebe. Le soutien administratif a été assuré par Arun Bhatnagar, Annette Canizares et Jeanette Abellera. Rachel Weaving est intervenue à titre d’adjointe à la rédaction. Esha Ray, Emily Ku et Jeffrey Allen Chelsky ont assuré la production de ce document. Le rapport a été approuvé par Thomas A. Bernes.

    Abréviations

    BIE

    Bureau indépendant d’évaluation

    CR

    Critère de réalisation

    CRG

    Compte des ressources générales

    CS

    Conditionnalité structurelle

    DSRP

    Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté

    FASR

    Facilité d’ajustement structurel renforcée

    FRPC

    Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance

    GDP

    Gestion des dépenses publiques

    ISPE

    Instrument de soutien à la politique économique

    MEDC

    Mécanisme élargi de crédit

    MONA

    Suivi des accords du FMI

    MP

    Mesure préalable

    PESF

    Programme d’évaluation du secteur financier

    PPTE

    Pays pauvres très endettés

    RS

    Repère structurel

    UE

    Union européenne

    Résumé analytique

    La présente étude examine les facteurs qui interviennent dans la conditionnalité structurelle pour promouvoir la réalisation des programmes de réforme structurelle appuyés par le FMI. Elle se penche en outre sur les répercussions de l’initiative de rationalisation lancée en 2000 et sur la mise enœuvre des directives de 2002 sur la conditionnalité. Ces directives visaient à réduire le nombre et l’étendue des conditions structurelles en exigeant une application «parcimonieuse» de ces conditions et stipulaient qu’elles devaient être «cruciales» à la réalisation des objectifs des programmes.

    L’étude a permis de constater que les conditions structurelles imposées dans le cadre des programmes appuyés par le FMI au cours de la période 1995–2004 ont été très nombreuses, atteignant en moyenne 17 par année-programme. La plupart de ces conditions avaient un contenu structurel limité, et seulement la moitié d’entre elles environ ont été remplies dans les délais prescrits. Il n’apparaît qu’une faible corrélation entre le respect des conditions et les progrès subséquents en matière de réforme structurelle. La prise en charge du programme de réforme par l’équipe économique et par les ministères dépensiers chargés de l’application des mesures spécifiques s’est avérée nécessaire tant pour le respect des mesures prescrites que pour la continuité de la réforme. Le respect des mesures prescrites et l’efficacité de leur application étaient plus grands dans les sphères de compétences primordiales du FMI telles que la gestion des dépenses publiques et les questions fiscales, et moindres dans des domaines comme la privatisation et les réformes du secteur public en général.

    L’initiative de rationalisation n’a pas réduit le nombre de conditions imposées, en partie du fait que les conditions structurelles servent toujours au suivi d’autres initiatives comme les programmes de soutien offerts par les bailleurs de fonds et le processus d’adhésion à l’UE. Elle a cependant conduit le FMI à recentrer sa conditionnalité sur ses principaux domaines de compétence et sur de nouveaux domaines de réforme fiduciaire fondamentale, et à se démarquer de domaines controversés où son influence est limitée et qui relèvent plutôt de la Banque mondiale. Néanmoins, les accords avec le FMI comportent toujours des conditions qui ne paraissent pas cruciales à la réalisation des objectifs des programmes.

    Au nombre des recommandations formulées, la présente étude réaffirme la nécessité de réduire le nombre de conditions structurelles. En guise de première étape, une limite théorique pourrait être fixée — par exemple, quatre à cinq conditions par année, soit la moitié de la moyenne observée actuellement dans le cas des critères de réalisation et des mesures préalables. Le recours aux repères structurels devrait être supprimé, et les mesures à faible contenu structurel devraient être exclues de la conditionnalité. La conditionnalité devrait normalement se limiter aux sphères de compétences primordiales du FMI. Dans les autres secteurs essentiels — par exemple, le secteur public au sens large —, le FMI devrait jouer un rôle secondaire, la Banque mondiale ayant des compétences plus grandes dans ces domaines. Il pourrait s’avérer nécessaire de solliciter l’avis du Conseil d’administration lorsque des réformes jugées cruciales ne relèvent pas des compétences fondamentales du FMI et qu’il est peu probable d’établir à temps une collaboration efficace avec la Banque mondiale. Le FMI devrait élaborer un cadre de suivi et d’évaluation liant les conditions aux réformes et aux objectifs qui puisse donner une assise plus solide à l’évaluation des résultats des programmes. Les documents des programmes devraient expliquer pourquoi la conditionnalité proposée est cruciale à la réalisation d’objectifs précis. Dans le cas des programmes FRPC, en particulier, les demandes devraient s’accompagner d’un plan opérationnel couvrant toute la période de réalisation des programmes, expliquant les réformes proposées et établissant leur agencement, et décrivant les résultats attendus.

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