Back Matter

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Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
May 2008
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    Le chapitre I du document de référence examine les raisons qui justifient la conditionnalité structurelle et les principales critiques dont elle fait l’objet.

    Dans cinq cas (Azerbaïdjan 1996, Pakistan 1997, Yémen 1997, Macédoine 2000 et Sri Lanka 2003), deux facilités — FRPC et MEDC — ont servi à appuyer les programmes des pays. Dans ces cas, la FRPC a servi à l’établissement du cadre du programme, et les ressources du MEDC ont été utilisées à titre complémentaire. La présente évaluation classe tous ces programmes dans la catégorie FRPC.

    Si les autorités ne sont pas d’accord avec la Direction quant à l’achèvement de la revue, une réunion du Conseil d’administration peut encore être convoquée à la demande d’un administrateur pour examiner cette question. Cependant, en pareil cas, la Direction peut choisir d’attendre pour recommander au Conseil d’approuver l’achèvement de la revue.

    Selon les directives sur la conditionnalité, les principaux domaines de compétence du FMI sont d’une part la stabilisation macroéconomique (politiques budgétaire, monétaire et de change, y compris les accords institutionnels sous-jacents et les mesures structurelles y afférentes), et d’autre part les questions relatives aux systèmes financiers (fonctionnement des marchés financiers nationaux et internationaux).

    Ces définitions se veulent exhaustives et exclusives, c’est-à-dire que chaque condition ne peut appartenir qu’à une seule catégorie. Nous avons cherché à classer chacune des conditions dans la plus haute catégorie possible, comme l’illustrent les exemples du tableau 1. Une douzaine de conditions qui ne pouvaient pas être clairement classées l’ont finalement été dans la catégorie «Contenu structurel limité». Voir le chapitre III du document de référence.

    Deux éclaircissements s’imposent au sujet de cette classification. Premièrement, l’approbation d’une loi de finances spécifique a été classée dans la catégorie des conditions à contenu structurel limité. Même si une telle mesure exige d’ordinaire une procédure législative, un budget annuel n’aura pas nécessairement en soi un impact durable du fait qu’il doit être adopté chaque année. Deuxièmement, la présentation au Parlement de textes de lois a été classée dans la catégorie des conditions à contenu structurel faible puisqu’elle n’entraîne pas en soi de changements économiques significatifs. Dans certains régimes, la plupart des lois soumises au Parlement sont approuvées, mais c’est l’adoption correspondante de la législation qui est prise en compte lors de l’analyse de l’efficacité ou des réformes de suivi. Quoi qu’il en soit, en classant la présentation de textes de lois dans la catégorie des conditions à contenu structurel élevé, la part de cette catégorie ne fait qu’augmenter jusqu’à environ 10 % du total et le changement n’influe pas de façon sensible sur le reste de l’analyse.

    On obtient des taux de respect semblables pour les 43 pays présentés au tableau 3 et pour les 7.139 conditions couvertes dans la base MONA. Ces données ne tiennent pas compte des MP, qui sont appliquées presque par définition, puisque la base de données n’inclut pas les conditions des programmes qui ont dérapé. Si on tenait compte des MP, le taux de respect atteindrait environ les deux tiers; par contre, il serait inférieur à la moitié si l’on incluait les programmes qui ont dérapé (en excluant les MP). Selon la base MONA, la moitié environ des conditions structurelles qui n’ont pas été remplies dans les délais prescrits l’ont quand même été tardivement ou en partie. La base MONA ne faisait pas de distinction entre ces deux catégories jusqu’à 2001, et elle omet toujours aujourd’hui de préciser la durée des retards et le degré de respect. De toute façon, cette information n’est pas disponible pour l’essentiel de la période visée par cette étude. Ces résultats sont à comparer au taux d’observation de plus de 80 % pour les conditions macroéconomiques quantitatives (FMI, 2005a, p. 28).

    Le taux de suivi de 55 % est affecté d’un biais positif important puisque dans de nombreux cas les conditions spécifiques n’étaient pas liées aux réformes sectorielles subséquentes. Ce biais n’existe pas dans le cas des renversements de tendance, et le taux rend alors compte des mesures spécifiques qui ont été prises. L’analyse était fondée sur les données des rapports des services du FMI sur les consultations au titre de l’article IV réalisées après l’expiration des programmes, des analyses ex post et des demandes soumises en vue d’un nouvel accord, le cas échéant.

    En fait, les secteurs qui faisaient l’objet d’une CS caractérisée par un contenu structurel élevé présentaient un taux de renversement des politiques plus élevé que la moyenne (plus de 10 %, contre 6 % pour l’ensemble de l’échantillon). Ce résultat est peut-être dû à un biais de sélectivité (le FMI pourrait avoir tendance à poser des conditions à contenu structurel plus élevé lorsque les autorités maîtrisent mal l’application des réformes ou lorsque le contexte de la réalisation des réformes est particulièrement difficile.

    La présente étude n’a pas cherché à mesurer le rôle du concept plus généralement reconnu de l’internalisation qui englobe l’appui par des groupes différents de la société aux politiques mises en œuvre par les autorités.

    L’absence d’une feuille de route a également été notée dans l’évaluation faite par le BIE du rôle du FMI dans les DSRP et les programmes FRPC (BIE, 2004).

    Parmi les 13 pays de l’étude de cas, la restructuration de la dette a été effectuée en République Dominicaine, en Equateur, au Kenya et au Pakistan. La R.D.P. lao a été en mesure de mobiliser les financements nécessaires au projet hydroélectrique de Nam Theun. Les accords avec le FMI ont fourni un cadre explicite (Roumanie) ou implicite (Croatie) pour le suivi du processus d’adhésion à l’UE.

    La note d’orientation opérationnelle sur les directives applicables à la conditionnalité publiée en 2003 et modifiée en 2006 précise par exemple que les directives de 2002 remplacent les normes de macropertinence moins exigeantes des directives antérieures par un critère permettant d’assurer qu’on ne retiendra aux fins de la conditionnalité officielle que les variables qui ont une importance cruciale, c’est-à-dire celles qui pourraient avoir une incidence sur la réalisation des objectifs du programme. Par ailleurs, pendant leur plus récent examen de la conditionnalité, les services du FMI ont également fait valoir qu’on s’attend d’une manière générale que l’application des directives conduise à une réduction du nombre de conditions structurelles (FMI, 2005a, p. 14). S’agissant des attentes exprimées à l’extérieur du FMI, Abdilina et Jaramillo-Vallejo (2005) notent que l’effort de rationalisation a entraîné une réduction du nombre de conditions des programmes tout en contribuant à les affiner (p. 85).

    Des justifications adéquates ont été fournies dans trois des dix programmes (Ukraine, Bulgarie et Mozambique). Les explications données n’étaient que relativement bonnes dans le cas de deux autres programmes (Burundi et Géorgie), et plutôt insuffisantes dans le cas des autres (République du Congo, Gabon, Honduras, Pérou et Zambie).

    L’échantillon comprend tous les programmes sollicités en 2004 et certains autres sollicités en 2003 — répartis à parts égales entre les AC et les programmes FRPC — par les pays suivants: Argentine (AC, 2003), Bangladesh (FRPC, 2003), Bolivie (AC, 2003), Ghana (FRPC, 2003), Kenya (FRPC, 2003), Népal (FRPC, 2003), Paraguay (AC, 2003), Macédoine (ARYM) (AC, 2003), Gabon (AC, 2004), Bulgarie (AC, 2004), Croatie (AC, 2004), Pérou (AC, 2004), Roumanie (AC, 2004), Ukraine (AC, 2004), Burundi (FRPC, 2004), Géorgie (FRPC, 2004), Honduras (FRPC, 2004), Mozambique (FRPC, 2004), République du Congo (FRPC, 2004), Zambie (FRPC, 2004) et Mali (FRPC, 2004).

    Dans la moitié environ de leurs interventions, les administrateurs ne parlent ni d’augmenter ni de réduire le nombre de conditions structurelles, et plusieurs se disent satisfaits du volume proposé de conditionnalité structurelle. Pour ce qui est de l’autre moitié, ceux qui préconisent une augmentation de la conditionnalité structurelle sont beaucoup plus nombreux que ceux qui souhaitent la réduire. Dans certains cas, les administrateurs reconnaissent que le nombre de conditions est très élevé, sans toutefois s’y opposer en raison de circonstances propres aux pays — notamment dans le cas des pays ayant nouvellement adhéré à l’UE et de ceux affichant de mauvais antécédents en matière d’exécution des programmes. Cette observation est conforme aux résultats d’un sondage réalisé auprès d’agents des services du FMI où le tiers des répondants signalent que les administrateurs avaient parlé d’insuffisance de la conditionnalité structurelle, alors que 6 % seulement font état de réserves exprimées par les administrateurs quant au nombre excessif de conditions.

    Les revues internes sont effectuées par des départements autres que le département géographique correspondant. L’analyse de la revue interne est fondée sur les documents préparés pour dix accords conclus en 2004.

    Comme l’a indiqué la revue de la conditionnalité (2005), les administrateurs avaient souligné lors de l’examen de la conditionnalité de 2000–02 que le nombre des conditions n’est qu’un indicateur parmi d’autres, imparfait au demeurant, des progrès accomplis en matière de rationalisation.

    Voir les conclusions du Président à l’issue de la réunion du Conseil d’administration sur la conditionnalité dans les programmes appuyés par le FMI, en 2001: «Bien que ces principes doivent être interprétés avec prudence au cas par cas, ils donnent à penser que la conditionnalité recouvrirait, non plus l’ensemble des mesures structurelles, mais seulement certaines d’entre elles».

    En outre, tant la note intérimaire d’orientation que les directives sur la conditionnalité soulignent que dans de tels cas la délimitation doit être claire entre le programme plus vaste de réformes des autorités et les mesures qui font partie du programme appuyé par le FMI et sont assujetties à sa conditionnalité.

    Par exemple au Sénégal le critère de réalisation de l’émission d’un appel d’offres pour la privatisation de la SONACOS constituait une étape décisive vers le désengagement de l’État, et si le processus n’est pas allé sans retards, une privatisation importante sur le plan macroéconomique a finalement été réalisée. Dans d’autres pays, une mesure similaire pourrait porter sur le désengagement effectif. Quoique la mesure serait réalisée dans les deux cas, de l’avis du BIE seul le second se verrait attribuer un contenu structurel élevé.

    Vu que les mesures à fort contenu structurel risquent d’être plus lourdes à mettre en œuvre (le BIE constate effectivement que leur taux d’exécution a été moindre), l’on comprend que la conception des programmes ait misé sur la parcimonie. Ceci est conforme aux directives, qui exigent que les conditions soient fixées de manière à ce que les objectifs du programme soient atteints tout en les adaptant au contexte politique et aux capacités techniques locaux.

    Voir revue de la conditionnalité (2005), par. 50, graphique 11.

    La méthodologie du BIE pour l’examen des corrélations ex post — aucune corrélation significative n’a été trouvée entre observation et effectivité ni entre observation et contenu structurel — ne tient peut-être pas suffisamment compte des situations propres des pays. Par exemple les cas les plus difficiles ont pu se voir imposer une conditionnalité plus stricte, auquel cas l’absence de corrélation pourrait être interprétée comme résultant de l’imposition par le FMI ex ante du bon dosage de conditionnalité à la marge.

    Outre les considérations pratiques et budgétaires, c’est là une des raisons pour lesquelles la base de données MONA cesse de suivre la conditionnalité lorsqu’un programme dérape et que l’accord expire (par. 8).

    L’une des raisons pour lesquelles le rapport constate que les mesures prises dans les domaines de compétence fondamentaux sont plus effectives tient à ce que les rapports de consultations subséquents des services au titre de l’article IV n’ont peut-être pas suivi les progrès dans les autres domaines.

    Voir The Design of IMF-supported Programs (Série des Occasional Papers, n° 241, p. 146–147).

    Ainsi que le note la revue de la conditionnalité (2005, par. 68), «il n’est pas évident que les failles de la conditionnalité FMI– Banque mondiale soient préoccupantes; des lacunes dans le travail analytique, les conseils de politique économique ou l’assistance technique le seraient beaucoup plus» — la collaboration Banque– FMI sur tous ces points a été examinée par le rapport Malan et est abordée dans le plan de mise en œuvre du présent rapport.

    La privatisation d’une compagnie de téléphone illustre bien ceci. Cette privatisation – dotée d’un calendrier ferme et de délais courts – peut être cruciale pour le programme appuyé par le FMI car i) le produit de la privatisation est nécessaire au budget ou ii) l’entreprise occasionne de lourdes pertes au budget de l’État. En revanche, pour une opération de la Banque mondiale — qui peut porter sur la restructuration de l’ensemble du secteur des télécommunications — il est sans doute moins crucial que la privatisation s’effectue selon un calendrier déterminé. Malgré cette distinction, les services du FMI souhaiteront mettre à profit l’expertise de la Banque mondiale — par exemple pour savoir si la vente est bien avisée du point de vue de la stratégie globale pour le secteur et pour déterminer un calendrier approprié.

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