El Gobierno Corporativo del FMI : Una Evaluación

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International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
November 2008
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    Anexo 1. Gobierno del FMI: Reseña de las estructuras y prácticas vigentes

    En este anexo se describen los mecanismos del gobierno corporativo del FMI. La estructura y las prácticas oficiales del gobierno corporativo de la institución están enunciadas en el Convenio Constitutivo y en los Estatutos y Reglamento30. En este anexo también se hace referencia a órganos oficiosos que no se mencionan en el Convenio Constitutivo, pero que sin embargo desempeñan una función importante en el gobierno corporativo del FMI.

    Junta de Gobernadores. La Junta de Gobernadores es el máximo órgano de gobierno del FMI, y se compone de un gobernador y un gobernador alterno por cada uno de los 185 países miembros de la institución. Los gobernadores, que por lo general son los ministros de Hacienda o los gobernadores de los bancos centrales designados por los gobiernos, se reúnen anualmente y elijen un presidente entre ellos. La Junta de Gobernadores ha delegado la mayoría de sus facultades al Directorio Ejecutivo31. Sin embargo, dicha delegación no significa que los gobernadores hayan abdicado su responsabilidad general en cuanto a la dirección de la organización.

    Comité Monetario y Financiero Internacional (CMFI). El CMFI consta de 24 gobernadores, y su estructura es un reflejo de los países que están representados en el Directorio Ejecutivo. Al igual que el Comité Provisional, al que reemplazó en 1999, el CMFI se encarga de asesorar a la Junta de Gobernadores sobre cuestiones relacionadas con la gestión del sistema monetario y financiero internacional32. El CMFI sesiona dos veces al año y emite un comunicado al cabo de cada reunión. Este carece de un procedimiento oficial de votación, dado que funciona únicamente como foro de asesoramiento y toma decisiones por consenso. El Comité para el Desarrollo fue creado por resolución de la Junta de Gobernadores para asesorar a los gobernadores del Banco Mundial y del FMI sobre cuestiones críticas relacionadas con el desarrollo y sobre los recursos financieros necesarios para fomentar el desarrollo económico en los países en desarrollo33. Sin embargo, en la práctica, los gobernadores y el Directorio Ejecutivo, la Gerencia y el personal del FMI consideran que el Comité para el Desarrollo se ocupa principalmente de la labor del Banco Mundial.

    Directorio Ejecutivo. El Directorio Ejecutivo tiene a su cargo la “gestión de las operaciones generales del Fondo” de acuerdo con las facultades que en él delegó la Junta de Gobernadores34. Está integrado por 24 directores, de los cuales 5 son nombrados por los países miembros del FMI que tienen las mayores cuotas, y 19 son elegidos por los demás miembros organizados en grupos de países35. Los directores que son nombrados prestan sus servicios a discreción de sus respectivos gobiernos, en tanto que los directores elegidos tienen mandatos renovables de dos años. Además de los directores, el Directorio cuenta con un personal de más de 240, que incluye directores alternos, asesores principales, asesores y personal administrativo, que en muchos casos representan de manera informal a sus países. El Directorio se reúne en “sesión continua”, lo que en la práctica equivale a aproximadamente tres veces por semana. Algunas de sus responsabilidades consisten en formular estrategias y verificar su ejecución, llevar a cabo la supervisión bilateral (es decir, las consultas del Artículo IV) y vigilar el sistema monetario internacional en su conjunto, aprobar el uso de los recursos del FMI por parte de los países miembros, nombrar al Director Gerente, efectuar tareas de supervisión institucional y determinar la política administrativa.

    El número de votos en el Directorio Ejecutivo se determina en función de las cuotas de los países miembros, que van desde casi un 17 por ciento en el caso de Estados Unidos hasta menos de un 1,5 por ciento en el caso de un grupo de 23 países africanos (en su mayoría francófonos)36. El Presidente del Directorio se encarga de encauzar el debate hacia el logro de un consenso que sea lo más amplio posible, y muy rara vez se efectúa una votación formal. Al concluir la reunión, el Presidente se cerciora de la “opinión prevaleciente”, y se prepara una “exposición sumaria” en la que se recogen las opiniones de la mayoría (ponderada en función de las cuotas) y de la minoría.

    Los países pueden elegir el grupo de países representados al que prefieren pertenecer, teniendo en cuenta consideraciones de índole regional y de otro tipo (y en acuerdo con los otros miembros del grupo). Cada grupo tiene la libertad para decidir la manera en que selecciona a su director y el país del que proviene, así como el sistema de rotación que se usa para cubrir otros puestos. Por lo general, estos sistemas son un reflejo de la cuota relativa de cada país dentro del grupo, y las prácticas son muy diversas. No está permitido que los países dividan su voto, es decir, los directores tienen que emitir los votos de sus países como un solo bloque. Por lo tanto, los directores que representan a varios países tienen que sopesar los intereses de todos los países que representan a la hora de tomar una decisión. Cada grupo de países tiene sus propias formalidades con respecto a las consultas con las autoridades nacionales.

    Gerencia. Si bien en el Convenio Constitutivo se hace referencia explícita únicamente al Director Gerente, en esta evaluación nos referimos a la “Gerencia”, que comprende el Director Gerente, un Primer Subdirector Gerente, dos Subdirectores Gerentes y su personal. Según el Convenio Constitutivo, el Director Gerente actúa a la vez como Presidente sin derecho a voto del Directorio y como jefe del personal operativo del Fondo. El Director Gerente se encarga de gestionar “los asuntos ordinarios del Fondo” con sujeción al “control general” del Directorio37. Al igual que el personal, pero a diferencia de los directores ejecutivos, el Director Gerente se debe “por completo al servicio del Fondo y no al de ninguna otra autoridad”38. En virtud de una convención informal que se remonta a la creación del FMI, el Director Gerente siempre ha sido de origen europeo, y el Primer Subdirector Gerente ha sido estadounidense desde la creación del cargo. La Gerencia se encarga de elaborar los documentos de políticas y de operaciones que se distribuyen al Directorio, gestionar la asistencia técnica, nombrar y destituir miembros del personal y administrar la organización. (El personal del FMI está conformado por aproximadamente 2.600 personas y se caracteriza por su cultura institucional jerárquica, disciplinada y en general unida. Las responsabilidades básicas del personal consisten en elaborar los documentos sobre políticas, llevar a cabo los preparativos para la supervisión bilateral y multilateral, negociar los acuerdos del FMI ad referéndum y prestar asistencia técnica a los países miembros).

    Si bien no constituyen el tema central de esta evaluación, las agrupaciones informales de países desempeñan una función importante en el gobierno corporativo del FMI. Varias de ellas, como el G-7, el G-20 y el G-24, se reúnen con regularidad para coordinar sus posiciones y emitir comunicados. Con frecuencia ponen al Directorio Ejecutivo y al CMFI al tanto de diversas cuestiones.

    Anexo 2. Resúmenes de documentos de trabajo elaborados para la evaluación de la Oei sobre el gobierno corporativo del FMI

    Estructura y prácticas de gobierno del FMI

    Chelsky, Jeff, “Summarizing the Views of the IMF Executive Board” (documento BP/08/05)

    Esta nota describe y evalúa el proceso de preparación de las exposiciones sumarias de las opiniones del Directorio. La exactitud de dichas exposiciones es un aspecto clave del buen gobierno corporativo del FMI. Para que la orientación que brindan a la institución sea eficaz y legítima, las exposiciones han de ser claras y han de recoger adecuadamente las diversas opiniones de los países miembros. Basado en el análisis de una muestra de exposiciones sumarias, el estudio determina el grado en que las prácticas actuales garantizan la continuidad y la claridad de las deliberaciones del Directorio y la rendición de cuentas de estas. Aunque el proceso parece funcionar bien en general, las opiniones de la minoría no quedan reflejadas de forma consistente, y las opiniones consensuadas y decisiones no se distinguen claramente de las de los grupos de directores.

    Chelsky, Jeff, “The Role and Evolution of Executive Board Standing Committees in IMF Corporate Governance” (documento BP/08/04)

    En varias ocasiones se ha intentado mejorar la eficacia de los comités permanentes del Directorio, pero el desempeño de dichos comités sigue siendo fuente de considerable insatisfacción, en particular entre los mismos miembros del Directorio. Según el documento—que se basa en entrevistas, datos de encuestas, exámenes previos de la estructura de los comités del Directorio, principios de buen gobierno corporativo y la experiencia de otras instituciones multilaterales—, el potencial de los comités del Directorio para mejorar el gobierno corporativo interno de la institución no se aprovecha al máximo. El estudio analiza los factores que inciden en la eficacia de los comités y provee recomendaciones para mejorarla, por ejemplo, alentando a los directores a compenetrarse más con la labor de los comités, modificando su estructura general y mejorando sus prácticas operativas.

    Clark, C. Scott, y Jeff Chelsky, “Financial Oversight of the International Monetary Fund” (documento BP/08/06)

    Este documento evalúa el marco de rendición de cuentas del FMI en lo relativo al control y las auditorías financieras y la gestión del riesgo. Este describe la evolución del sistema de auditoría financiera del FMI, haciendo hincapié en el Comité de Auditoría Externa. Además, compara el marco del FMI con los de otros organismos internacionales. La conclusión es que la actual estructura de control financiero no es sólida porque los propietarios de la institución no están representados en el proceso de auditoría. Este recomiendan medidas para consolidar el actual marco con el efecto de reforzar la rendición de cuentas y garantizar un control más eficaz por parte de los accionistas del FMI, por ejemplo, robusteciendo la función y la capacidad del Directorio Ejecutivo para supervisar la auditoría y el control financieros.

    Mountford, Alexander, “The Formal Governance Structure of the International Monetary Fund” (documento BP/08/01)

    Este documento describe la estructura y las prácticas actuales de gestión del gobierno corporativo del Fondo, incluidos los principales órganos decisorios establecidos en el Convenio Constitutivo. Examina la composición y los integrantes, las facultades y las actividades de la Junta de Gobernadores y los comités consultivos que la asesoran, así como el tamaño, la composición y las características principales del Directorio. Asimismo, describe las actividades y funciones del Director Gerente y del personal.

    Mountford, Alexander, “The Historical Development of IMF Governance” (documento BP/08/02)

    Este documento reseña la evolución de los principales órganos decisorios y conexos del FMI, como el Comité Monetario y Financiero Internacional. Empieza con los fundamentos del FMI, y presta especial atención a momentos críticos en que la estructura de gobierno de la institución fue modificada en respuesta a cambios en la economía mundial.

    Shakow, Alexander, “The Role of the International Monetary and Financial Committee in IMF Governance” (documento BP/08/03)

    Este documento repasa la historia del Comité Monetario y Financiero Internacional (CMFI) y evalúa su funcionamiento. Las reuniones del CMFI constituyen una función importante en gobierno corporativo del FMI, principalmente como ocasiones en las que se impulsan iniciativas; pero las deficiencias en la estructura y las prácticas operativas del Comité limitan su desempeño. La fuerza vinculante de los comunicados del CMFI está entre la de una directiva y la de una recomendación, y esa falta de definición dificulta la rendición de cuentas. La orientación que brindan los comunicados no suele ser clara en cuanto a las prioridades y la estrategia del FMI. Además, el Comité no ha hecho lo suficiente para despejar obstáculos importantes y tampoco ha sido una fuente de iniciativas estratégicas, las cuales han surgido más a menudo de grupos informales ajenos al CMFI. El documento describe medidas que podrían tomarse para reforzar la eficacia del Comité en estos aspectos.

    Parámetros de referencia y resultados

    Dalberg Global Development Advisors, “Lessons from Private Sector Governance Practices” (documento BP/08/07)

    A partir de un examen exhaustivo de los códigos de buen gobierno societario de distintas partes del mundo, este estudio presenta 14 principios y prácticas pertinentes a la labor del FMI, salvando las diferencias que existen con las empresas privadas o estatales.

    El documento describe y justifica cada principio, presenta ejemplos de su aplicación e identifica las preguntas que cada principio provoca en el gobierno corporativo del FMI. Describe además los procesos y los indicadores con los que se evalúan los sistemas de gobierno corporativo en el sector privado y los que podrían utilizarse apropiadamente para evaluar el gobierno corporativo del FMI.

    Martínez-Díaz, Leonardo, “Executive Boards in International Organizations: Lessons for Strengthening IMF Governance” (documento BP/08/08)

    Este documento compara y contrasta el Directorio del Fondo con los órganos homólogos de otras 11 instituciones intergubernamentales. Este identifica cuatro funciones básicas que competen a los directorios ejecutivos en estas organizaciones—contrapeso político, fiscalizador del desempeño, foro democrático y definidor de estrategias—y evalúa la medida en que los directorios disponen los recursos necesarios para cumplirlas. El ejercicio reconoce tres “modelos” de gobierno, cada uno con sus propias ventajas comparativas. La conclusión a la que se llega es que las crisis paralelas de eficacia y legitimidad que está atravesando el FMI se derivan de la aplicación de un modelo particular de gobierno. El documento presenta recomendaciones para reforzar la capacidad del Directorio para desempeñar otras funciones clave.

    El gobierno corporativo del FMI en la práctica

    Bossone, Biagio, “IMF Surveillance: A Case Study on IMF Governance” (documento BP/08/10)

    Este estudio examina la función de los órganos de gobierno del Fondo en lo que se refiere a la supervisión y la adaptación de los marcos de supervisión a lo largo del tiempo. Además de estudiar las estructuras de gobierno formales, examina la importante incidencia de las agrupaciones informales de países en la supervisión del FMI. Este observa que el actual modelo de gobierno del FMI ha facilitado el consenso necesario para adaptar las políticas de supervisión a la evolución de la economía mundial, pero que el papel que desempeña el FMI en el ejercicio de una supervisión eficaz se ha debilitado. Bossone señala aspectos concretos de gobierno del FMI que pueden haber dado lugar a estas deficiencias.

    Bossone, Biagio, “Integrating Macroeconomic and Financial-Sector Analyses within IMF Surveillance” (documento BP/08/11)

    Este documento examina cómo el FMI incorporó las cuestiones del sector financiero en el proceso tradicional de supervisón macroeconómica de los países miembros, prestando especial atención a la función desempeñada por los órganos de gobierno del FMI. Esta integración se hizo imperativa después de que las crisis de los mercados emergentes en los años noventa pusieran de manifiesto la importancia de los vínculos macroeconómicos y del sector financiero. Según el estudio, el Directorio emprendió y ejecutó las tareas, pero las iniciativas estratégicas surgieron de fuentes ajenas al FMI, principalmente de los grupos informales de países. La labor del Directorio Ejecutivo en este proceso se vio entorpecida por una falta de especialización en temas relacionados con el sector financiero.

    Bossone, Biagio, “The Design of the IMF’s Medium-Term Strategy: A Case Study on IMF Governance” (documento BP/08/09)

    Este estudio analiza el proceso mediante el cual se formuló la Estrategia a Mediano Plazo del FMI, con énfasis en el funcionamiento de los mecanismos de gobierno de la institución durante este período decisivo. La Estrategia a Mediano Plazo, publicada en septiembre de 2005, establece un marco para que el FMI pueda responder mejor a las necesidades de los países. La formulación de la estrategia se describe como un proceso complejo, impulsado desde el interior de la institución y difícil de poner en marcha debido a problemas iniciales de administración. Estas dificultades se resolvieron a la larga gracias a la intervención decisiva del Director Gerente. Pese a señalar las ventajas del proceso, el estudio concluye que habría sido posible una revisión más amplia y profunda de la estrategia del FMI si el proceso se hubiera organizado de una forma más eficaz, abierta e inclusiva y si hubiera estado gestionado desde un inicio por el Director Gerente, con una participación más proactiva del Directorio, para que los países miembros pudieran debatir una gama más amplia de opciones.

    Campbell, Katrina, “Managing Conflicts of Interest and Other Ethics Issues at the IMF” (documento BP/08/12)

    Este estudio evalúa las estructuras, las políticas y las prácticas con las que el Directorio y la Gerencia del FMI evitan y controlan las conductas indebidas y los conflictos de interés. Este compara las prácticas y políticas del FMI con las de otros organismos internacionales y con las directrices sobre prácticas óptimas en el sector. Según el estudio, el sistema de gobierno del Fondo no está bien diseñado para detectar conflictos de interés y problemas éticos reales y potenciales entre los directores ejecutivos y el Director Gerente. Concretamente, no existen protecciones para los que denuncian prácticas indebidas, los códigos de conducta no son claros y los procedimientos para investigar y sancionar las faltas profesionales de un director ejecutivo o del Director Gerente no están nítidamente definidos. El Comité de Ética del Directorio no parece estar activo.

    Cortes, Mariano, “The Governance of IMF Technical Assistance” (documento BP/08/13)

    Este documento examina el funcionamiento del sistema del gobierno corporativo del Fondo desde la perspectiva de la administración estratégica de la asistencia técnica. Analiza los profundos cambios de los últimos 20 años en las prácticas corporativas que rigen el suministro de asistencia técnica de la institución. Pese a haber adoptado prácticas de transparencia y rendición de cuentas más estrictas, el Directorio no ha realizado una supervisión estratégica eficaz de la asistencia técnica. Concretamente, los balances sistemáticos de las actividades y las políticas de asistencia técnica son muy espaciados, y los informes y las evaluaciones por proyecto y por país son escasos en el mejor de los casos. El proceso de definición de los criterios para la asignación de los recursos de asistencia técnica es un ejemplo de lo difícil que resulta delimitar con exactitud el alcance de las obligaciones de la Gerencia y el Directorio del FMI.

    Peretz, David, “The Process for Selecting and Appointing the Managing Director and First Deputy Managing Director of the IMF” (documento BP/07/01)

    Este documento revisa los procedimientos formales e informales de selección y nombramiento del Director Gerente y del Primer Subdirector Gerente. Examina la evolución histórica de los procedimientos y los compara con los de otras organizaciones internacionales y con los del sector privado. La conclusión es que los procesos carecen de suficiente transparencia, propician la negociación de “tratos” entre los principales accionistas y excluyen a candidatos calificados en razón de su nacionalidad. Peretz analiza las propuestas para mejorar los procedimientos del FMI, en particular las planteadas por los grupos de trabajo de los Directorios del FMI y de Banco Mundial, que en 2001 presentaron conjuntamente un informe preliminar con alternativas prometedoras para mejorar el proceso en el futuro.

    Stone, Randall W., “IMF Governance and Financial Crises with Systemic Importance, Summary” (documento BP/08/14)

    Este documento examina el desempeño del sistema de gobierno del FMI durante períodos de crisis sistémicas. Las crisis en los países de importancia sistémica plantean graves problemas de gobierno en vista de los intereses que están en juego, la cantidad de recursos que deben movilizarse y la necesidad de tomar decisiones inmediatas. Este documento analiza seis casos de crisis en países de importancia sistémica y demuestra cómo los procedimientos informales de toma de decisiones cobran más importancia durante estos períodos. Sin embargo, la mayor parte de la información en la que los accionistas basan sus decisiones es de carácter confidencial, y por eso no existe un proceso eficaz de rendición de cuentas ex post.

    Anexo 3. Resumen de las opiniones de las organizaciones de la sociedad civil

    La OEI llevó a cabo una encuesta dirigida a 32 organizaciones de la sociedad civil (OSC) de todo el mundo para obtener sus opiniones sobre diversos aspectos del gobierno corporativo del FMI39. Nueve organizaciones y personas respondieron a la encuesta. Para garantizar respuestas francas, la identidad de los encuestados se ha mantenido confidencialmente.

    Entre los encuestados hubo consenso general en que los actuales canales de comunicación entre el FMI (incluido el Directorio) y las OSC son deficientes y en que no se realizan consultas formales40. Varios de los encuestados propusieron un proceso formal que facilite las consultas entre las partes interesadas externas y el FMI antes de que se adopten las políticas. Una queja frecuente fue la falta de transparencia en los procesos del Directorio, lo cual impide que las OSC puedan determinar con facilidad si sus opiniones se tienen en cuenta en las deliberaciones del Directorio. Muchos encuestados se mostraron a favor de que las actas del Directorio se divulguen más pronto41 y de que se publiquen transcripciones de sus reuniones. Varias OSC manifestaron que el FMI las trata de manera unilateral y “condescendiente”, en vez de tratarlas como aliadas. El proceso de acreditación y la interacción con el Departamento de Relaciones Externas del FMI también se considera engorroso, y algunas OSC señalaron que sus consultas a veces son vistas de manera sospechosa.

    Muchos de los encuestados opinaron que la estructura de gobierno del FMI no favorece la rendición de cuentas de sus decisiones ante las partes interesadas. Consideraron que el proceso de selección del Director Gerente adolece de fallas fundamentales y abogaron por que el proceso sea más transparente y se base en los méritos. Abogaron asimismo por un proceso en virtud del cual el Directorio Ejecutivo y los países miembros puedan hacer rendir cuentas a la Gerencia de las operaciones de la institución. Algunos de los encuestados opinaron que el Director Gerente no debería presidir el Directorio.

    Varias OSC señalaron que la Junta de Gobernadores debería evaluar, en forma directa o a través del CMFI, el desempeño del Directorio de acuerdo con criterios objetivos. Algunas OSC manifestaron que el Directorio debería estar integrado por más funcionarios de alto nivel, y que la función doble que desempeñan los directores ejecutivos como funcionarios del FMI y representantes de sus gobiernos compromete su obligación de rendir cuentas. Muchos señalaron que los sistemas de votación ponderada y de representatividad son anacrónicos y deberían ser reemplazados por un sistema de doble mayoría.

    Anexo 4. Transparencia: Políticas de divulagación y archivo

    Una condición necesaria para la rendición de cuentas ante el público es la transparencia de la información, y en los últimos 10 años el FMI ha dado pasos importantes en ese sentido con la publicación en su sitio web de numerosos informes del personal técnico sobre las consultas del Artículo IV, documentos sobre políticas y exposiciones sumarias del Directorio. Como parte del cambio para incrementar la transparencia, en 1996 el FMI empezó a ampliar gradualmente el acceso público a sus archivos. En la actualidad, el público puede solicitar documentos del Directorio de más de 5 años de antigüedad, actas del Directorio de más de 10 años y otros documentos institucionales de más de 20 años. Las restricciones de confidencialidad de los documentos que cumplen estos criterios se levantaron automáticamente. Para levantar las restricciones sobre los documentos clasificados como estrictamente confidenciales o secretos es necesaria la autorización de la Gerencia.

    Hay opiniones divididas con respecto a una mayor liberalización de la política de divulgación del FMI. Un poco menos de la mitad de los integrantes del Directorio (48 por ciento) y un 44 por ciento de las autoridades de los países miembros consideran que el nivel actual de acceso público a los documentos del FMI es “adecuado”. Al mismo tiempo, las minorías importantes son partidarias de una mayor divulgación. Un 40 por ciento de las autoridades y de los miembros del Directorio encuestados indicaron que debería ampliarse la variedad de documentos que se publican; un porcentaje similar se mostró a favor de acortar el lapso que debe transcurrir hasta la publicación de los documentos. Más de un 40 por ciento del personal también opina que ese lapso es excesivo.

    En todo caso, es mucho lo que se puede hacer para facilitar el acceso del público a la documentación disponible, incluso con las reglas actuales. Por ejemplo, la página que contiene los archivos en el sitio web externo del FMI podría hacerse más asequible para los usuarios, y podrían admitirse respuestas a solicitudes en idiomas distintos del inglés. El sitio web está orientado hacia las necesidades de los “investigadores” (y no tanto hacia las del público más en general), y somete a las personas que necesitan acceso a los archivos a una “entrevista de referencia”. La entrevista sirve para encauzar la solicitud, pero la forma en que se formulan las preguntas puede intimar a algunos miembros del público.

    Si las solicitudes de documentos son relativamente sencillas, las personas encargadas de gestionar los archivos en el FMI envían versiones electrónicas de los documentos que están a disposición del público. Sin embargo, los archivos a los que el público puede acceder no siempre están disponibles en el sitio web del FMI debido a un aparente conflicto entre las políticas de publicación y las políticas de archivos de la institución42. Esta situación dificulta el acceso a los documentos del FMI que están a disposición del público, sobre todo para las personas que están fuera de la ciudad de Washington, DC. Se le debería recomendar al Directorio que concilie estas dos políticas y que adapte su política vigente de archivos en función de la tecnología actual para cumplir con el espíritu y la letra de la política de divulgación del FMI.

    Anexo 5. Buenas prácticas: Selección y evaluación de los directores ejecutivos, directores ejecutivos alternos y asesores

    La eficacia de los integrantes del Directorio—directores ejecutivos, directores ejecutivos alternos y asesores—está muy ligada a las aptitudes y la experiencia de las personas seleccionadas para ocupar esos cargos. Más allá de lo que estipulan el Convenio Constitutivo y los Estatutos del FMI, no existe en la actualidad una descripción estándar de las funciones de los directores ejecutivos y los directores alternos. En 2003, el Comité de Asuntos Administrativos del Directorio Ejecutivo intentó establecer un nivel mínimo de responsabilidades y calificaciones básicas de los profesionales que trabajan en los despachos de los directores ejecutivos, con el fin de “ayudar a las autoridades a reconocer candidatos plenamente calificados”43. Sin embargo, los directores ejecutivos no pudieron llegar a un acuerdo, ni siquiera en torno a directrices voluntarias. Así, los criterios sobre las funciones y los procedimientos de selección siguen dependiendo exclusivamente de procesos internos de cada grupo de países representados y de la discreción de las autoridades de cada país.

    Dada la importancia de que el Directorio esté integrado por funcionarios debidamente calificados y experimentados, el equipo de evaluación de la OEI buscó presentar ejemplos de buenas prácticas para la selección de los miembros del Directorio, tales como calificaciones claramente especificadas, un proceso transparente que facilite la selección de los candidatos más idóneos y un proceso transparente para evaluar el desempeño. Las políticas y prácticas varían mucho entre los distintos grupos de países representados. Algunos no tienen reglas claras para seleccionar los funcionarios, en tanto que otros, como los países nórdicos-bálticos, cuentan con descripciones detalladas de las funciones de cada uno de los cargos de la Oficina del Director Ejecutivo. Las funciones y calificaciones (como conocimientos de macroeconomía y economía política, conocimiento de idiomas y familiaridad con las políticas y los procedimientos del FMI) están claramente explicadas.

    En cuanto a las buenas prácticas para la selección de los directores y otros funcionarios, las directrices adoptadas en 2003 por el grupo que representa a los países de África anglófona son un buen punto de referencia. Dichas directrices se describen en detalle en una publicación elaborada por esta oficina44. Esta representación tiene un sistema de rotación en virtud del cual cada país nombra por turno candidatos para el cargo de directores alternos. Inmediatamente después de concluir su mandato como director alterno, cada funcionario cumple un mandato como director. Los tres candidatos se someten a consideración de un panel de seis gobernadores del grupo de países. Si ningún candidato se considera apropiado, el país que los nomina tiene una “segunda y última oportunidad” para presentar otra terna. Si una vez más se considera que los candidatos no son idóneos, el país cede su turno al siguiente país. Los candidatos seleccionados son recomendados al grupo de países representados en pleno.

    En lo relativo a la evaluación, la representación encabezada actualmente por el Directorio por Australia es un buen parámetro de referencia. Dicha representación ha adoptado un marco informal para evaluar el desempeño de todos los funcionarios profesionales. El marco se adapta a cada cargo y tiene como modelo el examen anual de desempeño del FMI. Las evaluaciones que prepara el Director Ejecutivo pueden ser compartidas con las autoridades del país del funcionario objeto de la evaluación. El Director también ha aceptado someterse a una evaluación basada en información provista por su personal.

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    El gobierno corporativo es un tema que ocupa también a otras organizaciones intergubernamentales, muchas de las cuales estan realizando estudios con el propósito de mejorar su sistema de gobierno. Por ejemplo, la Organización Mundial del Comercio, las Naciones Unidas y el Banco de Pagos Internacionales. Véanse Sutherland et al. (2004), Naciones Unidas (2006) y Banco de Pagos Internacionales (2004).

    En los últimos años se elaboraron numerosas propuestas sobre la reforma de gobernabilidad del FMI, que fueron presentadas por ex funcionarios de la institución, funcionarios de gobiernos de los países miembros, académicos y ONG. El documento de referencia IV proporciona los elementos más destacados de algunos de esos planes de reforma.

    Entre los hitos de la evolución del gobierno corporativo de las sociedades cabe mencionar las recomendaciones del comité presidido por Marc Vienót en el “Informe Vienót” (Francia, 1999); el informe del comité sobre los aspectos financieros del gobierno corporativo conocido como “Informe Cadbury” (Reino Unido, 1992); el informe del comité presidido por Kumar Mangalam Birla (India, 2000); los principios revisados de gobierno empresarial elaborados por la Comisión Japonesa sobre Gobierno Empresarial (2001); el código alemán de gobierno empresarial (2002); el informe King II de Sudáfrica (2002); los Principios de Gobierno Corporativo de la OCDE (2004), y el código combinado sobre gobierno empresarial preparado por el Consejo Británico de Información Financiera (2006).

    Acerca de la eficacia, véanse Carter y Lorsch (2003) y Garratt (2003). Sobre la eficiencia, véase Cottarelli (2005). Sobre la rendición de cuentas y la voz, véanse Grant y Keohane (2005) y Blagescu et al. (2005).

    Otras definiciones más amplias de la eficiencia tienen en cuenta los costos en relación con los beneficios. En el presente estudio, las otras tres dimensiones captan esos beneficios, y la eficiencia tiene que ver solamente con el costo operativo de las diferentes entidades encargadas del gobierno corporativo.

    Estos criterios se describen en dos documentos de referencia (Martínez-Díaz, 2008, y Dalberg, 2008) disponibles en el sitio web de la OEI (www.ieo-imf.org).

    Los documentos aparecen enumerados, junto con un resumen, en el anexo 2, y están publicados en el sitio web de la OEI. Aunque se trata de uno de los elementos que contribuyeron a esta evaluación, estos representan las opiniones de sus respectivos autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la OEI ni del equipo evaluador.

    El equipo evaluador llevó a cabo talleres, grupos de consulta y entrevistas estructuradas con funcionarios de alto rango de más de 25 países, 29 directores (actuales y antiguos) y más o menos otros 25 miembros (actuales y antiguos) del Directorio, 8 miembros (actuales y antiguos) de la alta gerencia, más de 50 miembros (actuales y antiguos) del personal técnico, 22 representantes de organizaciones de la sociedad civil y 38 funcionarios de otras organizaciones internacionales. El cuestionario utilizado en las entrevistas estructuradas figura en el documento de referencia III.

    El documento de referencia I describe la encuesta y presenta las principales conclusiones. El documento de referencia II contiene el cuestionario enviado a las organizaciones de la sociedad civil, y el anexo 4 resume las respuestas.

    Los documentos de referencia V.1, V.2 y V.3 contienen matrices con conclusiones detalladas sobre cada dimensión y cada órgano de gobierno, así como referencias a la fuente de datos correspondiente.

    Las organizaciones intergubernamentales a las que pertenecen casi todos los países del mundo suelen tener directorios ejecutivos integrados por 32–36 miembros, en comparación con los 24 del FMI. Véase Martínez-Díaz (2008).

    Aun si se lograra acordar criterios claros, no sería práctico que los 185 miembros de la Junta de Gobernadores juzgaran el desempeño del Directorio o de la alta gerencia. No hay una manera obvia de recompensar o sancionar el desempeño. La Comisión de la Junta de Gobernadores sobre Remuneración de los Directores Ejecutivos y de sus Directores Ejecutivos Alternos, integrada por tres gobernadores actuales o antiguos, recomienda para los directores aumentos de sueldo basados en fórmulas comparativas, pero no evalúa el desempeño. El CMFI no está encargado oficialmente de la supervisión y, en la práctica, no lleva a cabo esa función. Por último, no existe un proceso institucionalizado de autoevaluación para el Directorio, a diferencia de lo que sucede en un número creciente de organizaciones privadas, públicas e intergubernamentales. Por ejemplo, la proporción de organizaciones sin fines de lucro estadounidenses cuyos directorios se autoevalúan pasó de 23 por ciento en 1994 a 43 por ciento en 2004 (BoardSource, 2004).

    Desde fines de 2007 un grupo de trabajo del Directorio está preparando normas de desempeño para el Director Gerente, pero hasta el momento no ha dado a conocer ninguna.

    El promedio es de 10,9 países en el FMI (y en el Banco Mundial), pero de apenas 5,6; 7,6 y 5,3 en la Organización Mundial de la Salud, el Fondo para el Medio Ambiente Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, respectivamente.

    Véase el anexo 4 (Transparencia: Políticas de divulgación y archivo). Según estudios recientes, desde el punto de vista de la transparencia, el FMI calificó octavo entre 20 organizaciones internacionales. Véanse también One World Trust (2006) y (2007b).

    Una gran mayoría del personal técnico también respondió que a veces los comunicados brindan, como mínimo, un asesoramiento claro, mientras que una cuarta parte opinó que eso sucedía rara vez; es posible que la diferencia surja de las cuestiones que el CMFI no logró alcanzar acuerdos.

    El número de miembros del FMI ha aumentado a más del cuádruple, de 44 a 185, y el personal, más de siete veces, de 355 a unos 2.600 empleados.

    Los estudios sobre la toma de decisiones y el comportamiento grupal indican que, para ser eficaz, un directorio ejecutivo no debe tener más 10 miembros, y que 12 es el máximo absoluto. Más allá de 12, la calidad de la participación empeora, la toma de decisiones comienza a atrofiarse y se agudiza el problema de los miembros que se aprovechan del esfuerzo colectivo. Véase Carter y Lorsch (2003).

    Según el Índice Spencer Stuart de Consejos de Administración (2006), el Spencer Stuart 2006 UK Board Index y el Spencer Stuart Board Index: Italia 2006, respectivamente, entre las empresas estadounidenses más importantes (S&P500), el tamaño promedio de directorios es 10,7; entre las 150 empresas principales del Reino Unido, 10,8, y entre las empresas más destacadas de Italia, 10,7. Según nuestros cálculos, en 2007 esa cifra ascendía a 13 en el caso de las 50 empresas más importantes de Japón. De acuerdo con BoardSource, el tamaño mediano de los directorios de casi 400 instituciones estadounidenses sin fines de lucro que participaron en una encuesta reciente bajó de 17 miembros en 1994 a 15 en 2004.

    Martínez-Díaz (2008) compara el gobierno corporativo del FMI con la de otras 11 organizaciones internacionales, cinco de las cuales cuentan con una gran cantidad de miembros. Entre ellas, el FMI y el Banco Mundial tienen los directorios más pequeños en números absolutos, así como la relación más baja entre el tamaño del directorio y el número de países miembros.

    El Comité de Presupuesto y el Comité de Jubilaciones son presididas por la alta gerencia. Las otras siete (el Comité sobre Temarios y Procedimientos, el Comité sobre el Informe Anual, el Comité de Evaluación, el Comité de Asuntos Administrativos del Directorio Ejecutivo, el Comité de Interpretación, el Comité de Enlace con el Banco Mundial y Otras Organizaciones Internacionales, y el Comité de Ética) están presididos por directores seleccionados por la alta gerencia en consulta con el Decano del Directorio. Algunos Comités solo se reúnen con poca frecuencia. El Comité de Interpretación no se reúne desde 1958. Actualmente, ningún comité del Directorio supervisa la gestión financiera, las políticas administrativas ni las políticas en materia de recursos humanos, a diferencia de lo que ocurre con otros comités en otras organizaciones internacionales.

    Cada tres años las Reuniones Anuales del Fondo y el Banco Mundial se celebran fuera de Estados Unidos; es por esa razón que los costos son más elevados en 1998, 2001, 2004 y 2007.

    La experiencia está representada por la edad promedio de los directores, que es de 53 años, frente a 53 en el Banco Mundial, 54 en el BAsD y 55 en el BERD.

    Los directores son elegidos para desempeñar su función durante dos años en el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo, durante tres años en el BAfD, el BID, el BERD, la OMS, el FMAM, el BPI y el PNUD, y durante cinco en el BEI. El mando efectivo promedio de un embajador ante la OCDE es de 3,5 años.

    Higgs (2003, pág. 5). Según Spencer Stuart 2006 UK Board Index UK Index, en las principales empresas británicas el mandato promedio de los directores no ejecutivos fue de 3,8 años.

    Hay quien sostiene que esta condición se debe a algunos aspectos de su relación de trabajo (p. ej., el salario de los directores proviene del FMI lo cual es también el origen de sus inmunidades).

    Dentro del sistema de las Naciones Unidas, el Secretario General ha instituido nuevos procedimientos más transparentes para seleccionar a los titulares de organismos como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos y la Organización Mundial del Comercio también han adoptado nuevos procedimientos más transparentes. Véase Peretz (2007).

    De acuerdo con el Spencer Stuart Board Index (2006), por ejemplo, el 96 por ciento de las empresas que pertenecen al S&P500 tienen un proceso oficial de evaluación del desempeño del ejecutivo principal y lo ponen en marcha una vez al año. Esta evaluación ya no es responsabilidad únicamente de un comité especializado, sino que se está convirtiendo rápidamente en una tarea del directorio en pleno. En el caso de los directorios ejecutivos de instituciones sin fines de lucro, la cifra es del 80 por ciento en Estados Unidos (BoardSource, 2004, pág. 9).

    Concretamente en el Artículo XII. Los mecanismos de gobierno del Fondo se describen más detalladamente en Mountford (2008a), mientras que en Mountford (2008b) se examina la evolución histórica del gobierno corporativo de la institución. En el anexo 2 figuran resúmenes de estos y otros documentos de referencia que se elaboraron en el marco de la presente evaluación; los documentos están publicados en el sitio de la OEI en Internet, www.ieo-imf.org.

    Los gobernadores se reservan la facultad de aprobar aumentos de las cuotas, asignar derechos especiales de giro (DEG), admitir y expulsar nuevos miembros y enmendar el Convenio Constitutivo y los Estatutos. Las votaciones suelen realizarse por correo. La Junta de Gobernadores además elige o designa a los directores ejecutivos y es el órgano que decide en última instancia cuestiones relativas a la interpretación del Convenio Constitutivo.

    El Comité Provisional/CMFI se creó como órgano de carácter provisional, para posteriormente ser reemplazado por un Consejo ministerial decisorio.

    FMI (1974).

    Convenio Constitutivo, Artículo XII, Sección 3.

    Estados Unidos, Japón, Alemania, Francia y el Reino Unido nombran sus propios directores ejecutivos. China, Rusia y Arabia Saudita han decidido elegir a los directores que representen exclusivamente a sus países.

    Dada la actual distribución del número de votos, existe la posibilidad de que un quinto de los países miembros conformen una mayoría del número de votos, que es suficiente para tomar varias decisiones importantes, incluidas las relativas a la concesión de préstamos. Algunas decisiones, como por ejemplo las que implican cambios institucionales sustanciales, requieren mayorías calificadas del 70 por ciento y el 85 por ciento del número de votos.

    Convenio Constitutivo, Artículo XII, Sección 4.

    Convenio Constitutivo, Artículo XII, Sección 4 c).

    El cuestionario que se envió a las OSC figura en los documentos de referencia de esta evaluación, y está disponible en el sitio web de la OEI, www.ieo-imf.org.

    Este dato coincide con los resultados de una encuesta que la OEI llevó a cabo entre las autoridades de los países miembros, en la que casi dos tercios de los declarantes indicaron que “rara vez o nunca” mantienen reuniones con representantes de la sociedad civil. Los miembros del Directorio Ejecutivo del FMI demostraron un poco más de apertura: un 18 por ciento indicó que se reúne o que consulta con representantes de la sociedad civil “regularmente” y un 43 por ciento señaló que lo hace “de manera ad hoc”. En una encuesta del alto personal del FMI, los declarantes indicaron un grado similar de interacción.

    En la actualidad, las actas de las reuniones del Directorio se ponen a disposición del público al cabo de 10 años.

    Según el Departamento Jurídico del FMI, ninguna de las dos políticas se formuló teniendo en cuenta la otra. En vista de que la colocación de documentos en el sitio web del FMI equivale a “publicación”, la política de publicación tiene precedencia, aun si el documento en cuestión está a disposición del público. Como la publicación implica autorizaciones adicionales, los documentos archivados que están a disposición del público no pueden colocarse automáticamente en el sitio web del FMI.

    “Capacity Building Measures for the Offices of Executive Directors”, documento EB/CAM/03/5, 26 de junio de 2003.

    Grupo de Gobernadores Africanos I, Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial, “Working Rules and Procedures for Africa Group I Constituency in the IMF and World Bank”, septiembre de 2003.

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