Avaliação da Governança do FMI : An Evaluation

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International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
November 2008
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    Bibliografia

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    A governança também está na pauta de discussão de outros organismos intergovernamentais, muitos dos quais iniciaram estudos visando aperfeiçoar seus mecanismos de governação. A OMC, a ONU e o BIS são exemplos de organismos que realizaram esse tipo de estudo. Ver Sutherland et. al (2004), ONU (2006) e BIS (2004).

    Nos últimos anos, ex-dirigentes do Fundo, autoridades nacionais, acadêmicos e organizações não governamentais (ONGs) apresentaram propostas de reforma da governança do FMI. O Documento de Referência IV resume alguns desses planos de reforma.

    Entre os marcos da governança corporativa destacam-se as recomendações da comissão sobre governança corporativa presidida por Marc Vienót (“Relatório Vienót”, França, 1999); o relatório da comissão sobre aspectos financeiros da governança corporativa (“Relatório Cadbury”, Reino Unido, 1992); o relatório da comissão Kumar Mangalam Birla sobre governança corporativa (Índia, 2000); os princípios revistos de governança corporativa da comissão japonesa de governança corporativa (2001); o código alemão de governança corporativa (2002); o relatório King II sobre governança corporativa da África do Sul (2002); os Princípios de Governança Corporativa da OCDE (2004) e o código conjunto de governança corporativa do Financial Reporting Council do Reino Unido (2006).

    Para mais informações sobre a eficácia: Carter e Lorsch (2003) e Garratt (2003). Eficiência: Cottarelli (2005). Prestação de contas e voz: Grant e Keohane (2005) e Blagescu et. al (2005).

    A definição da eficiência num sentido mais amplo examina a relação custo-benefício. Neste estudo, porém, os benefícios são analisados nas três outras dimensões, e a eficiência se refere apenas aos custos de funcionamento dos diferentes órgãos dirigentes.

    Esses critérios são descritos em dois documentos de referência (Martinez-Diaz, 2008, e Dalberg, 2008) que podem ser consultados no site do IEO na internet (www.ieo-imf.org).

    O Anexo 2 traz uma relação e um resumo dos estudos. Embora tenham sido utilizados como insumo na presente avaliação e estejam disponíveis para consulta no site do IEO, esses estudos refletem os pontos de vista de seus autores, e não necessariamente as opiniões do IEO ou da equipe de avaliação.

    A equipe de avaliação realizou workshops, grupos de discussão e entrevistas estruturadas com autoridades graduadas de mais de 25 países; 29 Administradores e ex-Administradores e cerca de 25 membros e ex-membros do Conselho; 8 membros e ex-membros da Direção-Geral e mais de 50 funcionários e ex-funcionários do FMI, além de 22 representantes de organizações da sociedade civil e 38 altos funcionários de outros organismos internacionais. O Documento de Referência III apresenta o questionário utilizado nas entrevistas estruturadas.

    O Documento de Referência I descreve a pesquisa e apresenta suas principais constatações. O Documento de Referência II apresenta o questionário enviado às organizações da sociedade civil, cujas opiniões são apresentadas resumidamente no Anexo 4.

    Os Documentos de Referência V.1, V.2 e V.3 contêm matrizes com as constatações detalhadas sobre cada dimensão e cada órgão dirigente, além de referências à respectiva fonte das evidências.

    Os Conselhos de Administração de organismos intergovernamentais com participação quase universal normalmente têm entre 32 e 36 membros, contra os 24 do FMI. Ver Martinez-Diaz (2008).

    Seria impraticável para os 185 membros da Assembléia de Governadores avaliar o desempenho do Conselho ou da Direção-Geral, mesmo que houvesse regras claras acordadas para isso. Não há uma maneira evidente de distribuir recompensas ou punições pelo desempenho. A Comissão Conjunta de Remuneração dos Administradores e Suplentes, composta por três Governadores ou ex-Governadores, faz recomendações sobre aumentos de salários dos Administradores, com base em fórmulas e comparações, mas sem avaliar o desempenho. O CMFI não é formalmente responsável pela supervisão e, na prática, não exerce essa função. Por último, não existe um processo formalizado de auto-avaliação do Conselho, ao contrário do que ocorre num número crescente de organizações privadas, públicas e intergovernamentais. Nos Estados Unidos, por exemplo, o percentual de organizações sem fins lucrativos cujas diretorias avaliam o próprio desempenho subiu de 23% em 1994 para 43% em 2004 (BoardSource, 2004).

    Um grupo de trabalho do Conselho vem elaborando regras de desempenho para o Diretor-Geral desde o final de 2007, mas nada foi concluído até agora.

    As representações de grupos de países do FMI (e do Banco Mundial) têm, em média, 10,9 países, contra 5,6, 7,6 e 5,3 na OMS, GEF e PNUD, respectivamente.

    Ver Anexo 4: “Transparência: Políticas de Divulgação e Arquivos”. Segundo estudos recentes, o FMI ocupa a oitava posição entre 20 organismos internacionais classificados segundo a transparência. Ver também One World Trust (2006) e (2007b).

    A grande maioria dos técnicos também respondeu que os comunicados expressam diretrizes claras ao menos em algumas ocasiões, mas um quarto deles disse que isso raramente era verdade, o que talvez espelhe as questões sobre as quais o CMFI não conseguiu forjar um acordo.

    O número de países membros do Fundo aumentou quatro vezes, de 44 para 185, e o número de funcionários aumentou mais de sete vezes, de 355 para quase 2.600.

    O trabalho acadêmico sobre processos decisórios e comportamento de grupo indica que, para serem eficazes, as diretorias executivas não devem ter mais que 10 integrantes, sendo 12 o número máximo absoluto. Ultrapassado esse número, a qualidade da participação declina, o processo decisório começa a se atrofiar e aumenta o problema dos free riders. Ver Carter e Lorsch (2003).

    Segundo o Spencer Stuart Board Index 2006, Spencer Stuart 2006 UK Board Index e Spencer Stuart Board Index: Italia 2006, observa-se, respectivamente, que entre as grandes empresas norte-americanas (S&P500), o tamanho médio da diretoria executiva é 10,7; entre as 150 maiores empresas britânicas, o número médio de diretores é 10,8, e entre as grandes empresas italianas, 10,7. O IEO calcula que o tamanho médio das diretorias das 50 maiores empresas japonesas em 2007 seja 13. Segundo o BoardSource, o número médio de diretores nos conselhos de quase 400 organizações sem fins lucrativos norte-americanas que participaram de um estudo recente caiu de 17 em 1994 para 15 em 2004.

    Martinez-Diaz (2008) comparou a governança do FMI com a de outros 11 organismos internacionais, cinco dos quais têm um número elevado de países membros e constatou que o Conselho do FMI, assim como o Banco Mundial, é o menor em número absolutos, apresentando também a menor relação entre o tamanho do conselho e o número de países membros.

    O Comitê do Orçamento e o Comitê de Pensões são presididos pelo Diretor-Geral. Os outros sete comitês permanentes (Pauta e Procedimentos, Relatório Anual, Avaliação, Assuntos Administrativos do Conselho de Administração, Interpretação, Ligação com o Banco Mundial e Outros Organismos Internacionais e Ética) são presididos por Administradores selecionados pela Direção-Geral em consulta com o Decano do Conselho. Alguns desses comitês raramente são convocados: o Comitê sobre Interpretação não se reúne desde 1958. Não existe hoje um comitê do Conselho responsável pela supervisão da gestão financeira, pelas políticas administrativas nem pelas políticas de recursos humanos—diferentemente do que ocorre em outros organismos internacionais.

    A cada três anos, as Reuniões Anuais do Fundo e do Banco Mundial acontecem fora dos Estados Unidos, o que explica os custos mais elevados em 1998, 2001, 2004 e 2007.

    A experiência foi medida indiretamente como a idade média dos Administradores, que é de 53 anos. A idade média dos Administradores do Banco Mundial é 53 anos, a do BAsD é 54 anos e a do BERD, 55 anos.

    No Banco Mundial e no BAsD, os Administradores são eleitos por períodos de dois anos; três anos no BAfD, BID, BERD, OMS, GEF, BIS e PNUD; cinco anos no BEI. O tempo efetivo de serviço dos embaixadores da OCDE é de 3,5 anos.

    Higgs (2003, p. 5). Em Spencer Stuart 2006 UK Board Index, constatou-se que o tempo médio de serviço dos diretores não executivos nas maiores empresas britânicas era de 3,8 anos.

    Há quem sustente que essa condição resulta de alguns aspectos de sua relação de trabalho (por exemplo, o FMI paga os salários dos Administradores e o vínculo com a instituição lhes confere algumas imunidades).

    O Secretário Geral da ONU instituiu procedimentos mais transparentes para a seleção dos chefes de alguns órgãos, como o PNUD. A OCDE e a OMC também adotaram procedimentos mais transparentes. Ver Peretz (2007).

    Segundo o Spencer Stuart Board Index (2006), 96% das empresas da S&P500, por exemplo, contam com um processo formal de avaliação do desempenho do CEO que é conduzido anualmente. A responsabilidade pela avaliação do desempenho dos CEOs já não se restringe a uma comissão especializada; é cada vez mais comum o envolvimento de todo o conselho. Entre as diretorias executivas das entidades sem fins lucrativos nos Estados Unidos, o número comparável é 80% (BoardSource, 2004, p. 9).

    Em especial, o Artigo XII. Mountford (2008a) faz uma descrição mais pormenorizada dos mecanismos de governança do Fundo, enquanto Mountford (2008b) discute a evolução histórica nessa área. Os resumos desses e dos outros documentos de referência elaborados para os fins desta avaliação estão no Anexo 2. Os documentos estão à disposição no website do IEO (www.ieo-imf.org).

    Os Governadores conservaram a autoridade para aprovar aumentos das quotas, alocações de direitos especiais de saque (DES), admissão de novos membros, separação obrigatória de países membros e modificação do Convênio Constitutivo e dos Estatutos. As votações normalmente são realizadas por meio do envio de votos pelo correio. A Assembléia de Governadores também elege ou indica administradores e é a última instância para arbitragem sobre questões relacionadas à interpretação do Convênio.

    A intenção era que o CI/CMFI fosse um órgão provisório e viesse a ser substituído por um conselho decisório de nível ministerial.

    Convênio Constitutivo, Artigo XII, Seção 3.

    Estados Unidos, Japão, Alemanha, França e Reino Unido nomeiam seus administradores. China, Rússia e Arábia Saudita decidiram eleger um administrador que representa apenas seu respectivo país.

    Dada a atual distribuição do número de votos, um quinto dos países membros conseguiria reunir uma maioria dos votos, o que é suficiente para tomar muitas decisões importantes, inclusive sobre a concessão de empréstimos. Algumas decisões, como as que envolvem mudanças institucionais significativas, exigem maiorias qualificadas de 70% e 85% dos votos.

    Convênio Constitutivo, Artigo XII, Seção 4.

    Convênio Constitutivo, Artigo XII, Seção 4(c).

    O questionário enviado às OSC consta do material de referência desta avaliação, disponível no website do IEO (www.ieo-imf.org).

    Isso é compatível com os resultados de uma pesquisa com autoridades dos países membros que revelou que quase dois terços dos respondentes “raramente ou nunca” se reúnem com representantes da sociedade civil. Os membros do Conselho de Administração do Fundo se mostraram um pouco mais acessíveis, com 18% deles indicando que se reuniam ou consultavam representantes da sociedade civil “regularmente” e 43% indicando que o faziam “em casos específicos”. As respostas a uma pesquisa com funcionários de nível sênior do FMI também revelam um nível semelhante de envolvimento.

    Atualmente, as atas das reuniões do Conselho são publicadas com uma defasagem de dez anos.

    Segundo o Departamento Jurídico do FMI, cada uma dessas políticas foi formulada sem levar a outra em consideração. Uma vez que a apresentação de material no website do Fundo é considerada uma “publicação”, a política de publicações tem precedência, mesmo quando o público já tem acesso ao documento. Como a publicação de um documento precisa ser aprovada em diferentes níveis, o material de arquivo que está disponível ao público não pode ser disponibilizado regularmente no site do Fundo.

    “Capacity Building Measures for the Offices of Executive Directors”, EB/CAM/03/5, 26 de junho de 2003 [Medidas para Capacitação dos Funcionários dos Gabinetes dos Administradores].

    Africa Group I Constituency, International Monetary Fund and World Bank, “Working Rules and Procedures for Africa Group I Constituency in the IMF and World Bank”, setembro de 2003. [Grupo I de Países Africanos, Fundo Monetário Internacional e Banco Mundial, “Regras e Procedimentos de Trabalho do Grupo I de Países Africanos no FMI e Banco Mundial]

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